Α. Οι αποφάσεις 2287-2288/2015 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας
Σύμφωνα με τις υπ’ αριθμ 2287-2288/2015 αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι μειώσεις των συντάξεων και οι περικοπές των δώρων των συνταξιούχων κρίθηκαν αντισυνταγματικές, καθώς έρχονται σε αντίθεση με τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1, 4 παρ.1, 22 παρ.5, 25 παρ.1 και 4, 106 παρ. 1 του Συντάγματος και του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.
Πιο συγκεκριμένα, από την ως άνω νομολογία προκύπτουν τα ακόλουθα. Το Σύνταγμα ορίζει, στο άρθρο 2 παρ. 1, ότι «Ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου αποτελούν την πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας», στο άρθρο 4 ότι «Οι Έλληνες είναι ίσοι ενώπιον του νόμου» (παρ. 1) και ότι «συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους» (παρ. 5), στο άρθρο 22 παρ. 5 ότι «Το Κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, όπως νόμος ορίζει», στο δε άρθρο 25 ότι «Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους», ότι «Οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει … να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας …» (παρ. 1), και ότι «Το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης» (παρ. 4). Εξ άλλου, σύμφωνα με το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγματος, «Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας».
Σύμφωνα τις ΟλΣτΕ 2287-2288/2015 αποφάσεις, από τις ανωτέρω διατάξεις συνάγονται τα εξής: Το Σύνταγμα, με το άρθρο 22 παρ. 5, κατοχυρώνει το θεσμό της κοινωνικής ασφαλίσεως των εργαζομένων και ανάγει τη μέριμνα για την προαγωγή του σε σκοπό του Κράτους. Βασικό περιεχόμενο της εν λόγω ασφαλίσεως αποτελεί η, έναντι καταβολής εισφοράς, προστασία του ασφαλισμένου από την επέλευση κινδύνων (γήρας, ασθένεια, αναπηρία κλπ.) οι οποίοι αναιρούν την ικανότητά του να εργάζεται (ασφαλιστικοί κίνδυνοι), και, συνακόλουθα, τείνουν να υποβαθμίσουν τις συνθήκες διαβιώσεώς του. [Οι ανωτέρω καταστάσεις (γήρας, ασθένεια, αναπηρία) – ασυνδέτως, όμως, προς την παροχή εργασίας και την καταβολή εισφοράς – αποτελούν, μεταξύ άλλων, και περιπτώσεις που, κατά το άρθρο 21 παρ. 1, 2, 3 και 6 του Συντάγματος, επιβάλλουν στο κράτος την παροχή διακεκριμένης μορφής κοινωνικής προστασίας, υπό μορφήν παροχών εις χρήμα ή εις είδος, προς συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού, με σκοπό την εξασφάλιση στοιχειώδους επιπέδου αξιοπρεπούς, κατά το άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγματος, διαβιώσεως («κοινωνική πρόνοια»)].
Εφ’ όσον επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος, ο ασφαλισμένος παύει να καταβάλλει εισφορές και αποκτά, κατ’ αρχήν, αξίωση έναντι του ασφαλιστικού φορέα να του χορηγήσει παροχή, η οποία, χωρίς να απαιτείται να αντιστοιχεί ευθέως σε καταβληθείσες εισφορές του ή να αντισταθμίζει πλήρως την απώλεια του εισοδήματός του, πρέπει να είναι ικανή να του εξασφαλίσει ικανοποιητικό επίπεδο διαβιώσεως, όσο το δυνατόν εγγύτερο προς εκείνο που είχε κατακτήσει κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου. Πέραν του ανωτέρω δημοσίου σκοπού, μέσω του θεσμού της κοινωνικής ασφαλίσεως, εκδηλώνεται –όπως και μέσω της κοινωνικής πρόνοιας– η κοινωνική αλληλεγγύη και ασκείται κοινωνική πολιτική, ειδικότερα δε, αναδιανομή εισοδήματος με σκοπό την άμβλυνση κοινωνικών αντιθέσεων και ανισοτήτων. Στο πλαίσιο αυτό, δεν κατοχυρώνεται συνταγματικώς στην κοινωνική ασφάλιση η ευθεία αναλογία (αμιγής ανταποδοτικότητα) μεταξύ εισφορών και παροχών (ΣτΕ 3487/2008 Ολ. κ.ά.), επιτρέπονται δε η θέσπιση ανωτάτου ορίου παροχών, η απονομή συντάξεως επί εργατικού ατυχήματος ανεξαρτήτως καταβολής εισφορών ή η μη χορήγηση συντάξεως, παρά την καταβολή εισφορών, σε περίπτωση μη θεμελιώσεως του ασφαλιστικού δικαιώματος. Εν όψει των ανωτέρω και, ιδιαιτέρως, του προπεριγραφέντος δημοσίου σκοπού (διασφάλιση στους εργαζομένους ικανοποιητικού επιπέδου διαβιώσεως εγγύς εκείνου που είχαν κατά τον εργασιακό τους βίο), δικαιολογείται, κατά το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, η κατοχύρωση από το νομοθέτη της κοινωνικής ασφαλίσεως ως υποχρεωτικής (με θέσπιση υποχρεώσεως καταβολής ασφαλιστικών εισφορών) και, εντεύθεν, η παροχή αυτής αποκλειστικώς από το κράτος ή από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΑΕΔ 87/1997, ΣτΕ 5024/1987 Ολ., 2690, 2692/1993 Ολ., 3096-3101/2001 Ολ.).
Η ανάθεση, με την ως άνω συνταγματική διάταξη, της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως, τόσο της κύριας όσο και της επικουρικής, σε δημόσιους φορείς (κράτος ή ν.π.δ.δ.) έγινε για λόγους δημοσίου συμφέροντος και, ειδικότερα, ως εγγύηση προς όσους υποχρεωτικώς ασφαλίζονται ή καταβάλλουν ασφαλιστικές εισφορές έναντι των επιχειρηματικών κινδύνων που συνδέονται με την άσκηση της ασφαλιστικής λειτουργίας από ιδιωτικούς φορείς (ΑΕΔ 87/1997, ΣτΕ 5024/1987 Ολ.). Εξ άλλου, η κρατική μέριμνα για την υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση (κύρια και επικουρική) δεν εξαντλείται στην ίδρυση από το κράτος των οικείων δημοσίων φορέων, στον ορισμό των διοικούντων αυτούς οργάνων, στην άσκηση εποπτείας της δραστηριότητάς τους και της διαχειρίσεως της περιουσίας τους και στη θέσπιση των σχετικών κανόνων, αλλά περιλαμβάνει και τη μέριμνα για την προστασία του ασφαλιστικού τους κεφαλαίου, δηλαδή για τη βιωσιμότητά τους χάριν και των επομένων γενεών, μέριμνα η οποία εκδηλώνεται, μεταξύ άλλων, με τη θέσπιση ρυθμίσεων για την προστασία και την αξιοποίηση της περιουσίας τους και την επωφελή διαχείριση των αποθεματικών τους, με τον καθορισμό εκάστοτε των οικείων συνταξιοδοτικών προϋποθέσεων, με την πρόβλεψη κοινωνικών πόρων, και, κυρίως, με την απ’ ευθείας συμμετοχή στην χρηματοδότηση των εν λόγω φορέων μέσω του κρατικού προϋπολογισμού.
Και τούτο διότι, εφ’ όσον καθιερώνει υποχρέωση των εργαζομένων και των εργοδοτών τους να καταβάλλουν ασφαλιστικές εισφορές, το κράτος, ως εγγυητής, οφείλει να διασφαλίζει την επάρκεια των παροχών και τη βιωσιμότητα των οικείων ασφαλιστικών οργανισμών (η οποία, κατά τα ανωτέρω, δεν συναρτάται, αποκλειστικώς ή προεχόντως, με το ύψος των εισφορών), φέρει δε την κύρια ευθύνη για την κάλυψη των ελλειμμάτων τους (βλ. γνωμοδότηση Ολομέλειας Ελεγκτικού Συνεδρίου 24.6.2010) (ΟλΣτε 2287/2015 σκέψη 7η )
Το ύψος της κρατικής συμμετοχής στη χρηματοδότηση των φορέων της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως -συμμετοχής η οποία πρέπει να είναι επαρκής για την εξυπηρέτηση των προεκτεθέντων συνταγματικώς επιβεβλημένων σκοπών (επάρκεια παροχών προς διασφάλιση ικανοποιητικού κατά τα ανωτέρω επιπέδου διαβιώσεως και διασφάλιση της βιωσιμότητας του οικείου ασφαλιστικού φορέα)- προσδιορίζεται εκάστοτε από τον κρατικό προϋπολογισμό, λαμβανομένων υπ’ όψιν και των διατάξεων του Κώδικα Δημοσίου Λογιστικού (ν. 2362/1995, Α΄ 247) περί μεταφοράς πιστώσεων (άρθρο 15 παρ. 3-5, όπως αυτό αντικαταστάθηκε από το άρθρο 17 του ν. 3871/2010, Α΄ 141 ήδη άρθρο 71 παρ. 2-5 ν. 4270/2014, Α΄ 143) και περί συμπληρωματικών προϋπολογισμών (άρθρο 8Α του ν. 2362/1995, που προστέθηκε με το άρθρο 12 του ν. 3871/2010, ήδη άρθρο 60 ν. 4270/2014). Όταν, όμως, σε περιπτώσεις εξαιρετικά δυσμενών δημοσιονομικών συνθηκών, προκύπτει αιτιολογημένως ότι το κράτος αδυνατεί να παράσχει επαρκή, κατά τα άνω, χρηματοδότηση στους ασφαλιστικούς οργανισμούς και ότι δεν υφίσταται δυνατότητα διασφαλίσεως της βιωσιμότητας αυτών με άλλα μέσα (τροποποίηση συνταξιοδοτικών προϋποθέσεων, αποτελεσματικότερη διαχείριση αποθεματικών και περιουσίας, πρόβλεψη κοινωνικών πόρων, αύξηση ασφαλιστικών εισφορών), δεν αποκλείεται, κατά το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, στο πλαίσιο της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως, η επέμβαση του νομοθέτη για τη μείωση και των απονεμηθεισών ακόμη συντάξεων, εφεξής. Σε τέτοιες, άλλωστε, εξαιρετικές περιπτώσεις, ο νομοθέτης μπορεί, κατ’ αρχήν, να θεσπίζει για την περιστολή των δημοσίων δαπανών (μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και οι δαπάνες χρηματοδοτήσεως των φορέων υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως), μέτρα που συνεπάγονται σοβαρή οικονομική επιβάρυνση μεγάλων κατηγοριών του πληθυσμού, όπως είναι η μείωση των συντάξεων όσων συνταξιοδοτούνται από το δημόσιο ή από χρηματοδοτούμενους από αυτό ασφαλιστικούς οργανισμούς, λόγω της άμεσης εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας των μέτρων αυτών για τον περιορισμό του δημοσίου ελλείμματος.
Και στις εξαιρετικές, όμως, αυτές περιπτώσεις, η δυνατότητα του νομοθέτη να περικόπτει τις ασφαλιστικές παροχές δεν είναι απεριόριστη, αλλά οριοθετείται κατά πρώτον από τις αρχές της κοινωνικής αλληλεγγύης (άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος) και της ισότητας στα δημόσια βάρη (άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος), οι οποίες επιτάσσουν να κατανέμεται εξ ίσου το βάρος της δημοσιονομικής προσαρμογής μεταξύ όλων των πολιτών, καθώς και από την αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος), σύμφωνα με την οποία το συγκεκριμένο μέτρο πρέπει να είναι πράγματι πρόσφορο και αναγκαίο για την αντιμετώπιση του προβλήματος (πρβλ. ΣτΕ 2192-2196/2014 Ολ.). Σε κάθε δε περίπτωση, η περικοπή των συντάξεων δεν μπορεί να παραβιάζει αυτό που αποτελεί, κατά τα ανωτέρω, τον συνταγματικό πυρήνα του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώματος, τη χορήγηση δηλαδή στον συνταξιούχο παροχών τέτοιων που να του επιτρέπουν να διαβιώνει με αξιοπρέπεια, εξασφαλίζοντας τους όρους όχι μόνο της φυσικής του υποστάσεως (διατροφή, ένδυση, στέγαση, βασικά οικιακά αγαθά, θέρμανση, υγιεινή και ιατρική περίθαλψη όλων των βαθμίδων), αλλά και της συμμετοχής του στην κοινωνική ζωή με τρόπο που δεν αφίσταται, πάντως, ουσιωδώς από τις αντίστοιχες συνθήκες του εργασιακού του βίου (πρβλ. απόφαση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας της 9.2.2010,-1 BvL 1/09-,-1 BvL 3/09-,-1 BvL 4/09-,ιδίως Rn.135).
Προκειμένου, εξ άλλου, να ανταποκριθεί στις εν λόγω δεσμεύσεις του και να μην υπερβεί τα όρια που χαράσσει το Σύνταγμα, ο νομοθέτης, όταν λαμβάνει μέτρα συνιστάμενα, κατά τα ανωτέρω, σε περικοπή συνταξιοδοτικών παροχών, οφείλει, εν όψει και της γενικότερης υποχρέωσής του για «προγραμματισμό και συντονισμό της οικονομικής δραστηριότητας για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης» (ανωτ. άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγματος), να έχει προβεί σε ειδική, εμπεριστατωμένη και επιστημονικά τεκμηριωμένη μελέτη, από την οποία να προκύπτει αφ’ ενός μεν ότι τα συγκεκριμένα μέτρα είναι πράγματι πρόσφορα αλλά και αναγκαία για την αποτελεσματική αντιμετώπιση του προβλήματος βιωσιμότητας των φορέων κοινωνικής ασφαλίσεως, εν όψει και των παραγόντων που το προκάλεσαν, έτσι ώστε η λήψη των μέτρων αυτών να είναι σύμφωνη με τις πιο πάνω συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη, αφ’ ετέρου δε ότι οι επιπτώσεις από τα μέτρα αυτά στο βιοτικό επίπεδο των πληττομένων προσώπων, συνδυαζόμενες με άλλα τυχόν ληφθέντα μέτρα (φορολογικά κ.ά.), αλλά και με το σύνολο των κοινωνικοοικονομικών συνθηκών της δεδομένης συγκυρίας, δεν έχουν, αθροιστικά λαμβανόμενες, αποτέλεσμα τέτοιο που να οδηγεί σε ανεπίτρεπτη, κατά τα προεκτεθέντα, παραβίαση του πυρήνα του συνταγματικού δικαιώματος σε κοινωνική ασφάλιση. Με δεδομένο, άλλωστε, τον κατ’ εξοχήν πολύπλοκο και τεχνικό χαρακτήρα των σχετικών ζητημάτων, η έλλειψη τέτοιας μελέτης, και μάλιστα διατυπωμένης με τρόπο κατανοητό και ελέγξιμο από το δικαστή κατά τις βασικές της θέσεις, θα καθιστούσε κατ’ ουσίαν ανέφικτο το δικαστικό έλεγχο των οικείων νομοθετικών μέτρων από τις ανωτέρω συνταγματικές απόψεις. Έλεγχο, ο οποίος ναι μεν δεν εκτείνεται στην ορθότητα των πολιτικών εκτιμήσεων και επιλογών, οφείλει όμως, ως προς το αντικείμενό του, την τήρηση δηλαδή των συνταγματικών υποχρεώσεων του νομοθέτη, να ασκείται με ουσιαστικό και αποτελεσματικό τρόπο.
Τα μέτρα που τυχόν λαμβάνονται δεν πρέπει να δεν παρίστανται προδήλως απρόσφορα ή μη αναγκαία και να υπερβαίνουν το όριο θυσίας των θιγομένων από αυτά.
Όπως προκύπτει από τα προεκτεθέντα και διατυπώθηκε σε πρόσφατες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣΤΕ (ΟΛΟΜ) 2287/2015) μειώσεις συντάξεων μόνο σε περιπτώσεις εξαιρετικά δυσμενών δημοσιονομικών συνθηκών μπορούν να χωρήσουν και, επομένως, η παράλειψη της επιβεβλημένης εκπονήσεως μελέτης των επιπτώσεων που επιφέρουν στο βιοτικό επίπεδο των συνταξιούχων μειώσεις των απονεμηθεισών σ’ αυτούς συντάξεων δεν μπορεί να συγχωρηθεί, κατά τις προπαρατεθείσες συνταγματικές διατάξεις, με την επίκληση τέτοιων δημοσιονομικών συνθηκών και την κατεπείγουσα ανάγκη αντιμετωπίσεως των αναδυόμενων υπό τις συνθήκες αυτές κινδύνων για την οικονομία της Χώρας.
Β. Οι αποφάσεις 1439-1443/2020 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας
Με τις εν λόγω αποφάσεις κρίθηκε ότι ο Ν. 4387/2016 (νόμος Κατρούγκαλου) περιλαμβάνει ρυθμίσεις που βρίσκονται σε συμφωνία με το Σύνταγμα και την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Ωστόσο, το εν λόγω νομοθέτημα δεν θεράπευσε τις περικοπές των συντάξεων και την κατάργηση των δώρων των συνταξιούχων, που επιβλήθηκαν με τους νόμους 4051/2012 και 4093/2012, μειώσεις που κρίθηκαν αντισυνταγματικές με τις υπ’ αριθμ 2287-2288/2015 αποφάσεις της Ολομέλειας του Δικαστηρίου. Κι αυτό διότι ο νόμος Κατρούγκαλου τέθηκε σε ισχύ από την ημερομηνία της δημοσίευσής του, δηλαδή από την 12.5.2016, και δεν ανατρέχει, αναδρομικά, στον χρόνο ισχύος των νόμων 4051/2012 και 4093/2012, που επέβαλαν τις αντισυνταγματικές περικοπές των συντάξεων, με συνέπεια η συνταγματικότητα του νόμου Κατρούγκαλου να μην καταλαμβάνει και να θεραπεύει την αντισυνταγματικότητα των εν λόγω μειώσεων. Κατά συνέπεια, οι περικοπές των συντάξεων κρίνονται αντισυνταγματικές για το χρονικό διάστημα που εκτείνεται από τον χρόνο της επιβολής τους, δηλαδή από την δημοσίευση των νόμων 4051/2012 και 4093/2012, μέχρι και την ημερομηνία δημοσίευσης του νόμου 4387/2016. Από το τελευταίο αυτό σημείο και εφεξής, οι επιβαλόμενες μειώσεις στις συντάξεις έχουν νόμιμο έρεισμα την διάταξη του άρθρου 14 παρ. 2 περ. α΄ του τελευταίου αυτού νόμου, επομένως κρίνονται συνταγματικές.