Α. Η έννοια του δημοσίου υπαλλήλου
Δημόσιος υπάλληλος είναι το έμμισθο κρατικό όργανο, το οποίο συνδέεται με το κράτος με άμεση, υπηρεσιακή και πειθαρχική σχέση καθώς και με σχέση ιεραρχικής εξάρτησης. Ειδικότερα, αυτή η ειδική έννομη σχέση ανάμεσα στον δημόσιο υπάλληλο και το κράτος είναι α) είναι άμεση, καθώς μεταξύ του δημοσίου υπαλλήλου και της υπηρεσίας, όπου αυτός εντάσσεται, δεν παρεμβάλλεται άλλο πρόσωπο β) είναι σχέση υπηρεσιακή, αφού αυτή προσδιορίζεται από την ιεραρχική δομή της υπηρεσίας, στην οποία ο υπάλληλος υπηρετεί γ) έχει συναφθεί προαιρετικά, δηλαδή ηθελημένα και όχι υποχρεωτικά μεταξύ του υπαλλήλου και του κράτους δ) διέπεται από κανόνες δημοσίου δικαίου. Στο πλαίσιο της ως άνω ιδιάζουσας σχέσης εργασίας, ο δημόσιος υπάλληλος τελεί σε ιεραρχική εξάρτηση από το κράτος και υπέχει πειθαρχική ευθύνη για κάθε υπαίτια παράβαση των υπηρεσιακών καθηκόντων του, από την οποία είναι δυνατό να θεμελιώνεται και υποχρέωση του Δημοσίου να αποζημιώσει τον διοικούμενο, ο οποίος ζημιώθηκε από την εν λόγω πλημμελή εκτέλεση των καθηκόντων του υπαλλήλου του.
Β. Οι διακρίσεις των δημοσίων υπαλλήλων
1. Δημόσιοι υπάλληλοι με την ευρεία έννοια: ασκούν δημόσιο λειτούργημα, εποπτεύονται από το κράτος αλλά δεν ελέγχονται ιεραρχικά από αυτό. Σε αυτή την κατηγορία εντάσσονται οι δημόσιοι λειτουργοί, οι οποίοι τελούν σε σχέση χαλαρής εξάρτησης προς το κράτος και με τη δράση τους αποσκοπούν στη θεραπεία και την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος, ενεργώντας εντός ευρύτερων νομικών πλαισίων και με ανάληψη πρωτοβουλιών, για δημιουργία πρωτογενών νομικών και πραγματικών καταστάσεων, που έχουν βαρύνουσα σημασία για τις κοινωνικές έννομες σχέσεις. Κατόπιν των ανωτέρω, ως δημόσιοι λειτουργοί χαρακτηρίζονται εκ του νόμου οι δικαστικοί λειτουργοί, οι καθηγητές της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, τα μέλη των Ανεξάρτητων Αρχών, οι Λειτουργοί όλων των γνωστών θρησκειών κ.α. Συνέπεια του χαρακτηρισμού ως δημόσιου λειτουργού είναι το γεγονός ότι δεν υπόκειται στους κανόνες περί ιεραρχίας και απολαμβάνουν λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας. Δεν υπόκεινται στις γενικές περί διαθεσιμότητας και αργίας νομοθετικές προβλέψεις, οι οποίες κατά κύριο λόγο αφορούν τους εν στενή εννοία δημοσίους υπαλλήλους.
2. Δημόσιοι υπάλληλοι με τη στενή έννοια: αποτελούν όργανα του κράτους και τελούν σε σχέση εποπτείας και ιεραρχικής εξάρτησης προς αυτό.
α. τακτικοί/μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι: Τα δύο κύρια χαρακτηριστικά τους είναι η σχέση εργασίας δημοσίου δικαίου που τους συνδέει με το Δημόσιο και η κατοχή νομοθετημένης οργανικής θέσης, η οποία συνδέεται με την κάλυψη πάγιων και διαρκών αναγκών των υπηρεσιών, όπου εντάσσονται. Η κτήση της δημοσιοϋπαλληλικής ιδιότητας και η ίδρυση της υπαλληλικής σχέσης επέρχεται με τον διορισμό, δηλαδή με τη σύμπτωση της βούλησης αφενός του αρμόδιου κρατικού οργάνου αφετέρου του προς διορισμό ορισμένου προσώπου. Θεμελιώδης προϋπόθεση του διορισμού είναι η ύπαρξης κενής νομοθετημένης οργανικής θέσης, διαφορετικά πάσχει παρανομίας (103 παρ. 2 εδ. Α Σ). Πρόκειται για τους μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους, οι οποίοι εμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο του Υπαλληλικού Κώδικα, όπως ισχύει με τις εκάστοτε τροποποιήσεις. Είναι η κυριότερη κατηγορία εργαζομένων που απασχολεί το δημόσιο, ενόψει και του κανόνα της στελέχωσης της διοίκησης με μόνιμο προσωπικό.
β. Έκτακτοι/ιδιωτικού δικαίου υπάλληλοι του Δημοσίου: Οι υπάλληλοι αυτοί προσλαμβάνονται με κατάρτιση σύμβασης εργασίας με το κράτος, η οποία διέπεται από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Η πρόσληψή τους αποσκοπεί στην κάλυψη πρόσκαιρων και προσωρινών αναγκών του Δημοσίου, επί τη βάσει σύμβασης εργασίας ιδιωτικού δικαίου, ορισμένου ή αορίστου χρόνου, χωρίς κατάληψη νομοθετημένης οργανικής θέσης. Μέχρι το 1975, ενόψει του γεγονότος ότι νομοθετική πρόβλεψη για τους υπαλλήλους του δημοσίου επί σχέσει ιδιωτικού δικαίου δεν υπήρχε, η πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας διέκρινε τους τακτικούς από τους έκτακτους υπαλλήλους με κριτήριο αν κατείχαν τη θέση τους για προσωρινό ή μακρό χρονικό διάστημα και σε συνδυασμό με τη φύση των εκτελούμενων καθηκόντων που συνδέονταν με τη θέση αυτή, ώστε ο υπάλληλος που κατείχε για μακρό χρονικό διάστημα τη θέση του και εκτελούσε αρμοδιότητες που σχετίζονταν με την κάλυψη πάγιων και λειτουργικών αναγκών της υπηρεσίας να θεωρείται μόνιμος υπάλληλος (Στε 143/1968, 1432/1968). Μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 1975, το άρθρο 103 παρ. 2 του Συντάγματος όρισε ρητά ποιες είναι εκείνες οι περιπτώσεις κατά τις οποίες επιτρέπεται, κατ' εξαίρεση, η πρόσληψη έκτακτου προσωπικού με σχέση ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου, βάσει ειδικού νόμου. Το προσωπικό αυτό σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να θεωρηθεί μόνιμο, καθώς του λείπει το βασικό στοιχείο του διορισμού. Η νομολογία εμμένει στη θέση ότι οργανικές θέσεις των δημοσίων υπηρεσιών και ΝΠΔΔ πληρούνται από μόνιμο προσωπικό και μόνο κατά παρέκκλιση είναι ανεκτή η πλήρωση οργανικών θέσεων ειδικού, τεχνικού ή βοηθητικού προσωπικού με σχέση ιδιωτικού δικαίου. Με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001 προστίθενται στο άρθρο 103 Σ η παρ. 7 και 8, οι οποίες επέκτειναν τον κανόνα της νομοθετικής πρόβλεψης κενής οργανικής θέσης. Με το π.δ. 164/2004 διαμορφώθηκε η νέα κατηγορία προσωπικού ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, κατ' επιταγή ενσωμάτωσης της οδηγίας 1999/70/ΕΚ, με την οποία τα συμβαλλόμενα μέρη αναγνώρισαν ότι οι συμβάσεις αορίστου χρόνου αποτελούν τη γενική μορφή εργασιακών σχέσεων, σε αντίθεση με τις συμβάσεις ορισμένου χρόνου που ανταποκρίνονται μόνο σε ορισμένες περιπτώσεις στις ανάγκες εργοδοτών και εργαζομένων. Σκοπός της οδηγίας αυτής ήταν να αποτραπεί η κατάχρηση στη χρήση διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου. Έτσι με το άρθρο 11 π.δ. 164/2004 ο νομοθέτης μετέτρεψε διαδοχικές συμβάσεις ορισμένου χρόνου σε αορίστου, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι το αντικείμενο της σύμβασης συνδέεται με πάγιες και διαρκείς ανάγκες της υπηρεσίας. Διαμορφώθηκε επομένως νέα κατηγορία προσωπικού ΙΔΑΧ, το οποίο όμως εξακολουθεί να αποτελεί την εξαίρεση στον κανόνα της στελέχωσης των δημοσίων υπηρεσιών με μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους. Σταδιακά, λοιπόν, ρυθμίσεις του νομοθετικού καθεστώτος στο οποίο υπάγονταν μέχρι τότε μόνο δημόσιοι υπάλληλοι αρχίζουν να επεκτείνονται και στο προσωπικό που απασχολεί το δημόσιο βάσει σύμβασης ιδιωτικού δικαίου. Έτσι οι διατάξεις των άρθρων 48-53, 54-57, 54-55 του ΥΚ, ενός νομοθετήματος που αφορούσε αποκλειστικά και μόνο τους τακτικούς δημοσίους υπαλλήλους, καταλαμβάνουν πια και τους ιδιωτικού δικαίου υπαλλήλους του δημοσίου, όπως ορίστηκε με τα άρθρα 4 παρ. 5 Ν. 2839/2000, 14 Ν. 2946/2001, 12 παρ. 6-7 Ν. 3230/2004 αντίστοιχα. Εν συνεχεία οι υπάλληλοι του δημοσίου επί σχέσει ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου εντάσσονται όλο και περισσότερο σε καθεστώς παρεμφερές, αν όχι όμοιο, με εκείνο των μόνιμων δημοσίων υπαλλήλων, όπως αποδεικνύεται από το άρ. 1 Ν. 3320/2005, που προβλέπει την κατάταξή υπαλλήλων με σύμβαση ή σχέση εξαρτημένης εργασίας ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου, των οποίων η σύμβαση εμπίπτει στην έννοια της σύμβασης αορίστου χρόνου, σύμφωνα με το άρ. 11 ΠΔ 164/2004, σε υφιστάμενες κενές οργανικές θέσεις με σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου.
3. Επί θητεία υπάλληλοι: Καταλαμβάνουν οργανική θέση για συγκεκριμένο και ορισμένο χρονικό διάστημα, κατά τη διάρκεια του οποίου εξομοιώνονται με τους μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους, επομένως απολαμβάνουν της προστασίας της συνταγματικής αρχής της μονιμότητας και δεν μπορούν να παυθούν πριν τη λήξη της θητείας τους χωρίς προηγούμενη απόφαση του Υπηρεσιακού Συμβουλίου. Κατατοπιστική ως προς τα ανωτέρω είναι η απόφαση ΣτΕ 2874/2013, στη σκ. 7 της οποίας αναφέρεται ότι: “... Εξάλλου, ο Αναπληρωτής Γενικός Διευθυντής, ενόψει, προεχόντως, της κατά τον νόμο διαδικασίας επιλογής του με βάση συγκεκριμένα κριτήρια, ύστερα από πρόταση ειδικής επιτροπής, του διορισμού του για ορισμένη θητεία και της προβλέψεως απολύσεώς του, πριν από την λήξη της θητείας του, μόνον για σπουδαίο λόγο και ύστερα από γνώμη της προαναφερόμενης επιτροπής, δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως μετακλητός υπάλληλος κατά την έννοια της παραγράφου 5 του άρθρου 103 του Συντάγματος. Κατόπιν τούτων και εφόσον, ειδικότερα, ο Αναπληρωτής Γενικός Διευθυντής Περιφερειακού Συστήματος Υγείας και Πρόνοιας δεν προσλαμβάνεται με σχέση ιδιωτικού δικαίου σύμφωνα με τις διατάξεις των παραγράφων 3 και 8 του άρθρου 103 του Συντάγματος, αλλά καταλαμβάνει οργανική θέση, με βαθμό προβλεπόμενο στην υπαλληλική ιεραρχία, σε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, με σχέση δημοσίου δικαίου, και δεν εμπίπτει στην έννοια του μετακλητού υπαλλήλου, θεωρείται μόνιμος υπάλληλος κατά την έννοια του άρθρου 103 παράγραφος 4 του Συντάγματος. Ενόψει δε της ειδικής φύσεως της θέσεως και του περιεχομένου των αρμοδιοτήτων του, σύμφωνα με τον ν. 2889/2001, αποτελεί, επιτρεπτώς κατά το Σύνταγμα (πρβλ. ΣτΕ 1847/2006 7μελούς, 1803/1983 Ολομ., 1770/1983 Ολομ.), υπάλληλο νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου επί θητεία, που απολαύει, κατά την διάρκεια της θητείας του και εφόσον εξακολουθεί να υφίσταται, δεν έχει δηλαδή καταργηθεί με νόμο, η οργανική του θέση, της συνταγματικής προστασίας της μονιμότητας και, επομένως, δεν μπορεί να απολυθεί χωρίς τις εγγυήσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 4 και 6 του άρθρου 103 του Συντάγματος (πρβλ. ΣτΕ 1770/1983 Ολομ., 1981/1981).
4. Μετακλητοί υπάλληλοι: Το αρ. 103 παρ. 5 του Συντάγματος αναγνωρίζει στο νομοθέτη τη δυνατότητα να εξαιρεί από τη μονιμότητα ανώτατους διοικητικούς υπαλλήλους, που κατέχουν θέσεις εκτός της υπαλληλικής ιεραρχίας. Πρόκειται για τους μετακλητούς υπαλλήλους, οι οποίοι συνδέονται με ιδιαίτερη σχέση εμπιστοσύνης με τον οικείο Υπουργό, αποτελώντας το δίαυλο επικοινωνίας μεταξύ της κυβέρνησης και των δημοσίων υπαλλήλων. Κατά το 103 παρ. 7 του Συντάγματος, προσλαμβάνονται χωρίς την προηγούμενη τήρηση κάποιας ιδιαίτερης διαδικασίας, καταλαμβάνουν οργανικές θέσεις, δηλαδή θέσεις που συνδέονται με πάγιες ανάγκες της υπηρεσίας, μπορούν να απολυθούν οποτεδήποτε, χωρίς τήρηση προηγούμενης διαδικασίας και χωρίς αιτιολογία της πράξης απόλυσης, καθ' όλο δε το χρονικό διάστημα κατά το οποίο υπηρετούν, διατηρούν την ιδιότητα του μετακλητού υπαλλήλου, χωρίς να εξομοιώνονται σε καμία περίπτωση με τους μόνιμους. Οι μετακλητοί δημόσιοι υπάλληλοι διαφέρουν από τους έκτακτους στο βαθμό που οι πρώτοι κατέχουν οργανικές θέσεις που σχετίζονται με λειτουργικές και διαρκείς ανάγκες της υπηρεσίας, ενώ οι δεύτεροι προσλαμβάνονται για την κάλυψη προσωρινών αναγκών συνήθως με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου. Για το καθεστώς στο οποίο υπάγεται ο μετακλητός υπάλληλος σχετικές είναι η 68/2011 ΕΣ (ΠΡΑΞΗ-Τμ. Ι), στην οποία αναφέρεται ότι “...Ο Κώδικας Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 3584/2007 (ΦΕΚ Α΄ 143), ορίζει στο άρθρο 162 υπό τον τίτλο «Ιδιαίτεροι Γραμματείς Δημάρχων» τα εξής: 1... 2.Ο Ιδιαίτερος Γραμματέας διορίζεται και απολύεται με απόφαση του Δημάρχου, που δημοσιεύεται σε περίληψη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Ο Ιδιαίτερος Γραμματέας παύει να ασκεί τα καθήκοντα του και απολύεται αυτοδικαίως αμέσως μόλις ο Δήμαρχος που τον προσέλαβε αποβάλει την ιδιότητά του για οποιονδήποτε λόγο... Από τις ανωτέρω διατάξεις προκύπτει ότι ο ιδιαίτερος γραμματέας δημάρχου, που είναι μετακλητός υπάλληλος, απολύεται αυτοδικαίως αμέσως μόλις ο δήμαρχος που τον προσέλαβε αποβάλει την ιδιότητά του για οποιονδήποτε λόγο. Τέτοιο λόγο συνιστά, μεταξύ άλλων, και η λήξη της δημοτικής περιόδου για την οποία εκλέχθηκε ο οικείος δήμαρχος (πρβλ. πρ. Ι Τμ. Ελ. Συν. 64/2006)... Δεν ασκεί δε επιρροή το γεγονός ότι ο Δήμαρχος .............. επανεξελέγη στην ίδια θέση κατά τις δημοτικές εκλογές της 7.11.2010 (ανάληψη υπηρεσίας 1.1.2011), καθόσον μετά από κάθε εκλογή Δημάρχου αρχίζει νέα θητεία και συνεπώς, εφόσον ο εν λόγω Δήμαρχος επιθυμούσε να επιλέξει εκ νέου στη θέση του Ιδιαίτερου Γραμματέα Δημάρχου το φερόμενο ως δικαιούχο, όφειλε, μετά την εγκατάσταση και ανάληψη των καθηκόντων του, να εκδώσει νέα πράξη διορισμού του στη θέση αυτή”.