Κατηγορίες υπαλλήλων που νομιμοποιούνται στην άσκηση υπαλληλικής προσφυγής 

  Λόγω του γεγονότος ότι η υπαλληλική προσφυγή αποτελεί μια πρόσθετη εγγύηση, η οποία συνιστά συνέπεια της συνταγματικά κατοχυρωμένης αρχής της μονιμότητας, σύμφωνα με το αρ. 103 παρ. 4 εδ α και γ Σ, εύκολα γίνεται αντιληπτό ότι το πεδίο των προσώπων, υπέρ των οποίων η έννομη τάξη αναγνωρίζει την εξουσία να ασκήσουν την υπαλληλική προσφυγή, είναι περιορισμένο και αφορά εκείνα τα υποκείμενα, τα οποία απολαμβάνουν των ιδιαίτερων προνομίων που απορρέουν από την συνταγματική αρχή της μονιμότητας.

   Δικαίωμα άσκησης υπαλληλικής προσφυγής παρέχεται τόσο ενώπιον του ΣτΕ, κατά το αρ. 103 παρ. 4 εδ γ Σ όσο και ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου, δυνάμει του αρ. 142 παρ. 2 ΥΚ/2007 ή διατάξεων ειδικότερων νόμων, βάσει του αρ. 4 παρ. 1 Ν. 2944/2001. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, τα πρόσωπα που νομιμοποιούνται σε άσκηση υπαλληλικής προσφυγής είναι είτε εκείνα που υπάγονται στις διατάξεις του υπαλληλικού κώδικα, όπως εκάστοτε ισχύει, είτε εκείνα που διέπονται από τις διατάξεις του ειδικότερου νόμου, βάσει του οποίου τους αναγνωρίζεται και το δικαίωμα να ασκήσουν την υπαλληλική προσφυγή. Πιο περίπλοκο, ωστόσο είναι το ζήτημα σχετικά με τα πρόσωπα που έχουν την εξουσία να ασκήσουν την υπαλληλική προσφυγή του αρ. 103 παρ. 4 εδ γ Σ, ενώπιον του ΣτΕ.

Α. Ειδικότερα, δικαίωμα άσκησης υπαλληλικής προσφυγής στο Συμβούλιο της Επικρατείας έχουν οι εξής υπάλληλοι:

Ι) Οι μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι, κατ' αρθρο 103 παρ.4 Σ και 39 παρ.1 ΥΚ/2007¹:

    Στο σημείο αυτό κρίνεται απαραίτητο να οριστεί η έννοια του μόνιμου δημοσίου υπαλλήλου, όπως αυτή προκύπτει από το Σύνταγμα (άρθρο 103 παρ. 4 εδ α) και τον Υπαλληλικό Κώδικα (αρ. 39 παρ. 1 Ν. 3528/2007).

    Αρχικά, κατά τον ΥΚ, ως δημόσιος υπάλληλος ορίζεται το φυσικό πρόσωπο που συνδέεται με το κράτος με ειδική έννομη σχέση, η οποία φέρει τα εξής διακριτικά γνωρίσματα: α) είναι άμεση, καθώς μεταξύ του δημοσίου υπαλλήλου και της υπηρεσίας, όπου αυτός εντάσσεται, δεν παρεμβάλλεται άλλο πρόσωπο² β) είναι σχέση υπηρεσιακή, αφού αυτή προσδιορίζεται από την ιεραρχική δομή της υπηρεσίας, στην οποία ο υπάλληλος υπηρετεί γ) έχει συναφθεί προαιρετικά, δηλαδή ηθελημένα και όχι υποχρεωτικά μεταξύ του υπαλλήλου και του κράτους³ δ) διέπεται από κανόνες δημοσίου δικαίου. Από την ως άνω σχέση απορρέει ιεραρχική εξάρτηση του υπαλλήλου προς το κράτος καθώς και πειθαρχική ευθύνη αυτού, για κάθε υπαίτια παράβαση του υπηρεσιακού καθήκοντος.

   Συνεπώς, δημόσιος υπάλληλος, κατά τον ΥΚ, είναι το έμμισθο και έμμεσο όργανο του κράτους, το οποίο συνδέεται με αυτό με άμεση, υπηρεσιακή και πειθαρχική σχέση καθώς και με σχέση ιεραρχικής εξάρτησης, οι διαφορές δε που ανακύπτουν μεταξύ των δημοσίων υπαλλήλων και του κράτους είναι διαφορές δημοσίου δικαίου^4.

    Ακολούθως, μόνιμος είναι εκείνος ο δημόσιος υπάλληλος, ο οποίος κατέχει νομοθετημένη οργανική θέση, θέση δηλαδή για την σύσταση της οποίας απαιτείται νόμος, υπό την τυπική ή ουσιαστική έννοια του όρου, και δεν αρκεί μόνο η πρόβλεψη σχετικής πίστωσης στον κρατικό προϋπολογισμό^5. Περαιτέρω η οργανική θέση είναι εκείνη, η οποία συνδέεται με πάγιες και λειτουργικές ανάγκες της υπηρεσίας, όπου εντάσσεται. Κατά πάγια δε νομολογία⁶ , πριν από το Σύνταγμα του 1975, οπότε δεν υπήρχε σχετική πρόβλεψη για την πρόσληψη, σε οργανικές θέσεις του δημοσίου, υπαλλήλων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, η ιδιότητα του υπαλλήλου ως τακτικού ή έκτακτου, εξαρτιόταν από τη φύση της εκτελούμενης εργασίας και από τον διαρκή ή προσωρινό χαρακτήρα της κατεχόμενης θέσης, ώστε ο υπάλληλος που κατέχει, για μακρό χρονικό διάστημα, θέση που συνδέεται με λειτουργικές και διαρκείς ανάγκες της υπηρεσίας να θεωρείται μόνιμος⁷. Η οργανική θέση αποτελεί θεμελιώδη προϋπόθεση για την διασφάλιση της μονιμότητας, αφού, όταν αυτή πάψει να υπάρχει, τότε αίρεται και η προστασία που παρέχεται υπέρ του υπαλλήλου, σύμφωνα με τα αρ. 103 παρ. 4 εδ α Σ και 39 παρ. 1 Ν. 3528/2007.

  Σύμφωνα με τη διάταξη του αρ. 2 ΥΚ/2007, στις διατάξεις του παρόντος εμπίπτουν α) οι πολιτικοί διοικητικοί υπάλληλοι του Κράτους β) οι πολιτικοί υπάλληλοι των στρατιωτικών υπηρεσιών και των Σωμάτων Ασφαλείας γ) οι υπάλληλοι των ΝΠΔΔ δ) οι υπάλληλοι των ΟΤΑ, με την επιφύλαξη των ειδικών γι' αυτούς διατάξεων ε) οι εκπαιδευτικοί πρωτοβάθμιας, δευτεροβάθμιας και εκκλησιαστικής εκπαίδευσης, με την επιφύλαξη ειδικών γι' αυτούς διατάξεων.

   Σε όλες τις υπόλοιπες περιπτώσεις, μόνιμο προσωπικό του Δημοσίου υπάγεται στις διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα, στο βαθμό που οι ειδικότερες διατάξεις των νομοθετημάτων, που εφαρμόζονται σε εκείνες τις κατηγορίες εργαζομένων, παραπέμπουν σε αυτές⁸.

ΙΙ) Οι δόκιμοι δημόσιοι υπάλληλοι, κατ' άρθρο 40 παρ.1 και 4 ΥΚ/2007

  Σύμφωνα με τον ισχύοντα Υπαλληλικό Κώδικα (Ν. 3528/2007), η προστασία της συνταγματικής αρχής της μονιμότητας επεκτείνεται και στους δόκιμους δημοσίους υπαλλήλους. Ως δόκιμοι δε υπάλληλοι ορίζονται εκείνοι, οι οποίοι, εφόσον διοριστούν σε οργανικές θέσεις, διανύουν διετή δοκιμαστική υπηρεσία, μέχρι την οριστική μονιμοποίησή τους, κατά το διάστημα δε αυτό απολαμβάνουν των εγγυήσεων της μονιμότητας, μη δυνάμενοι να παυθούν, παρά μόνο για λόγους που αφορούν την υπηρεσία και μόνο μετά από απόφαση του υπηρεσιακού συμβουλίου, σύμφωνα με το αρ. 40 παρ. 1 ΥΚ/2007.

   Με το αρ. 40, λοιπόν, εισάγεται η αυτοδίκαιη μονιμοποίηση του δόκιμου υπαλλήλου, με τη συμπλήρωση της διετούς δοκιμαστικής υπηρεσίας, ενώ αρνητική κρίση του υπηρεσιακού συμβουλίου, περί της μη μονιμοποίησης του δόκιμου υπαλλήλου, μπορεί να διατυπωθεί μόνο στις περιπτώσεις, όπου στον υπάλληλο έχει επιβληθεί πειθαρχική ποινή ή εκκρεμεί πειθαρχική διαδικασία σε βάρος του ή υπάρχει δυσμενής έκθεση αξιολόγησης των ουσιαστικών προσόντων του⁹.

   Σε κάθε περίπτωση, η απόφαση του υπηρεσιακού συμβουλίου, η οποία αποφαίνεται υπέρ της μη μονιμοποίησης του δόκιμου υπαλλήλου, προσβάλλεται με προσφυγή ουσίας, ενώπιον του ΣτΕ, σύμφωνα με το αρ. 40 παρ. 4 ΥΚ/2007¹⁰.

ΙΙΙ) Οι επί θητεία υπάλληλοι του δημοσίου

   Ως εξαίρεση στον κανόνα της στελέχωσης της δημόσιας διοίκησης με μόνιμο προσωπικό, προβλέπεται η κάλυψη οργανικών θέσεων με επί θητεία υπαλλήλους, εφόσον κάτι τέτοιο δικαιολογείται από την ιδιάζουσα φύση, την ειδική αποστολή και το περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων, που συνοδεύουν τη θέση, την οποία προορίζεται να καταλάβει ο επί θητεία υπάλληλος^11.

  Οι επί θητεία υπάλληλοι καταλαμβάνουν οργανική θέση για ορισμένο χρονικό διάστημα, εφόσον κάτι τέτοιο επιτρέπεται από τη φύση των καθηκόντων που πρόκειται να ασκήσουν, κατά τη διάρκεια του οποίου εξομοιώνονται με τους μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους, επομένως απολαμβάνουν της προστασίας της συνταγματικής αρχής της μονιμότητας και δεν μπορούν να παυθούν πριν τη λήξη της θητείας τους, χωρίς προηγούμενη απόφαση του Υπηρεσιακού Συμβουλίου, η οποία υπόκειται σε προσφυγή ουσίας στο ΣτΕ^12.

IV) Οι μόνιμοι υπάλληλοι της Βουλής, των ΟΤΑ και λοιπών ΝΠΔΔ, κατ' αρ. 65 παρ.6 103 παρ. 6 Σ)

   Στο σημείο αυτό σημειώνεται ότι, σύμφωνα με την παρ. 6 του αρ. 103 Σ, η βούληση του συνταγματικού νομοθέτη ήταν η επέκταση της αρχής της μονιμότητας, κατ' αρ. 103 παρ. 4 εδ. α Σ και των εγγυήσεων που απορρέουν από αυτή, κατ' αρ. 103 παρ. 4 εδ β-γ Σ (υποβιβασμός ή παύση μόνο μετά από απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου με σύνθεση που εξασφαλίζει την ανεξαρτησία και την αμεροληψία του, δικαστική προστασία - προσφυγή ουσίας - κατά των αποφάσεων των υπηρεσιακών συμβουλίων) στους μόνιμους υπαλλήλους της Βουλής. Αντίθετα, ο συνταγματικός νομοθέτης δεν θέλησε την καθ' ολοκληρίαν υπαγωγή τους στο καθεστώς των μόνιμων πολιτικών διοικητικών υπαλλήλων, όπως αυτό διαμορφώνεται από τις διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα. Ως εκ τούτου, οι υπάλληλοι της Βουλής εξακολουθούν να υπόκεινται στον “Κανονισμό της Βουλής”, για όλα τα υπόλοιπα υπηρεσιακά τους θέματα, ενώ ο Υπαλληλικός Κώδικα έχει εφαρμογή ως προς αυτούς, μόνο στις περιπτώσεις, όπου σε αυτόν παραπέμπει ο Κανονισμός της Βουλής¹³.

Β.  Στον αντίποδα βρίσκονται εκείνοι οι υπάλληλοι, οι οποίοι δεν έχουν δικαίωμα κατ' άρ. 103 παρ.4 εδ γ Σ, να ασκήσουν προσφυγή ουσίας στο ΣτΕ, είτε διότι βρίσκονται εκτός της υπαλληλικής ιεραρχίας, επομένως οι εγγυήσεις της μονιμότητας δεν επεκτείνονται σε αυτούς, είτε διότι, αν και καταλαμβάνουν δημόσια θέση, εμπίπτουν σε διαφορετικό νομοθετικό καθεστώς, ως προς την υπηρεσιακή τους κατάσταση. Ειδικότερα, δεν νομιμοποιούνται σε προσφυγή ουσίας, ενώπιον του ΣτΕ.

I) Οι μετακλητοί υπάλληλοι, κατ' άρ. 103 παρ. 5 Σ.

   Το αρ. 103 παρ. 5 Σ επιτρέπει στον νομοθέτη να εξαιρέσει από το προστατευτικό πεδίο της μονιμότητας τους υπαλλήλους της οικείας διάταξης, οι οποίοι απολαμβάνουν προστασία τόσης έκτασης όσης κατοχυρώνει υπέρ τους ο νομοθέτης. Πρόκειται για τους μετακλητούς υπαλλήλους, οι οποίοι καταλαμβάνουν θέσεις, εκτός της υπαλληλικής ιεραρχίας. Συνδέονται με σχέση εμπιστοσύνης με τον οικείο Υπουργό και μεσολαβούν μεταξύ της κυβέρνησης και των δημοσίων υπαλλήλων. Κατά το 103 παρ. 7Σ, προσλαμβάνονται χωρίς την προηγούμενη τήρηση κάποιας ιδιαίτερης διαδικασίας, καταλαμβάνουν οργανικές θέσεις, δηλ. θέσεις που συνδέονται με πάγιες ανάγκες της υπηρεσίας, απολύονται ελευθέρως, χωρίς τήρηση προηγούμενης διαδικασίας και χωρίς αιτιολογία της πράξης απόλυσης, καθ' όλο δε το χρονικό διάστημα κατά το οποίο υπηρετούν, διατηρούν την ιδιότητα του μετακλητού υπαλλήλου, χωρίς να εξομοιώνονται σε καμία περίπτωση με τους μόνιμους¹⁴. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι ο νομοθέτης ρυθμίζει, κατά πλήρη διακριτική του ευχέρεια, ζητήματα, σχετικά με την υπηρεσιακή κατάσταση των εν λόγω υπαλλήλων, όπως ο διορισμός, η διάρκεια της υπηρεσίας, η απόλυσή τους. Είναι παράλληλα ελεύθερος να αποκλείσει πλήρως τους υπαλλήλους αυτούς από τις εγγυήσεις της μονιμότητας ή να αναγνωρίσει υπέρ τους μέρος αυτών ή και όλες, ενώ μπορεί οποτεδήποτε και να τις καταργήσει¹⁵.

II) Οι ιδιωτικού δικαίου υπάλληλοι του Δημοσίου, της Βουλής, των ΟΤΑ και των άλλων ΝΠΔΔ

  Όπως προαναφέρθηκε στην παρούσα, κατά κανόνα η διοίκηση στελεχώνεται με μόνιμο προσωπικό, το οποίο καταλαμβάνει θέσεις εντός της υπαλληλικής ιεραρχίας, ενώ, κατ' εξαίρεση, οι θέσεις πληρούνται με υπαλλήλους επί θητεία, μετακλητούς ή με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου.

  Ως προς την τελευταία κατηγορία εργαζομένων στο δημόσιο, για αυτούς μέχρι το Σύνταγμα του 1975 δεν υπήρχε κάποια σχετική νομοθετική πρόβλεψη. Ως τότε το ΣτE είχε διαμορφώσει την νομολογία, σύμφωνα με την οποία διέκρινε τους τακτικούς από τους έκτακτους υπαλλήλους με κριτήριο, όχι το χαρακτηρισμό που αποδίδει ο νόμος, αλλά τη φύση της εκτελούμενης εργασίας, αν δηλ. η θέση που κατείχαν συνδεόταν με πάγιες ανάγκες τις υπηρεσίας και αν τη θέση αυτή την κατείχαν για μακρό χρονικό διάστημα, οπότε ήταν τακτικοί υπάλληλοι, ενώ στην αντίθετη περίπτωση, αν δηλ. η θέση τους κάλυπτε προσωρινές ανάγκες της υπηρεσίας θεωρούνταν έκτακτοι^16.

   Ωστόσο, στο αρ. 103 παρ. 2 Σ του 1975, προβλέφθηκε ρητά ότι υπάλληλοι, με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, προσλαμβάνονται, για την κάλυψη παροδικών και επειγουσών αναγκών της υπηρεσίας, για ορισμένο χρονικό διάστημα. Περαιτέρω, στην παρ. 3 του ίδιου άρθρου, ορίστηκε ότι με σχέση ιδιωτικού δικαίου προσλαμβάνονται υπάλληλοι, για την κάλυψη θέσεων ειδικού Επιστημονικού και τεχνικού ή βοηθητικού προσωπικού¹⁷. Τέλος στις παρ. 7-8 του οικείου αρ., οι οποίες προστέθηκαν με τηναναθεώρηση του 2001, ορίζεται η διαδικασία κάλυψης των θέσεων αυτών με το εν λόγω προσωπικό ιδιωτικού δικαίου καθώς και οι όροι και οι χρονική διάρκεια των συγκεκριμένων συμβάσεων εργασίας^18.

   Σημειώνεται ότι το προσωπικό αυτό σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να θεωρηθεί μόνιμο¹⁹, αφού λείπει το στοιχείο του διορισμού, η γενεσιουργός αιτία της δημοσιοϋπαλληλικής σχέσης. Επομένως, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του αρ. 103 παρ. 4 εδ α Σ, το οποίο αφορά τους μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους, εκείνους δηλαδή που συνδέονται με το Δημόσιο με σχέση δημοσίου δικαίου. Κατ' επέκταση, σε αυτή την κατηγορία προσωπικού δεν βρίσκει εφαρμογή ούτε ο Υπαλληλικός Κώδικας, ένα νομοθέτημα που αφορά το νομικό καθεστώς της υπηρεσιακής κατάστασης των μόνιμων δημοσίων υπαλλήλων. Εξ αυτού του λόγου, δεν δικαιούνται να ασκήσουν την προσφυγή του αρ. 103 παρ.4 εδ γ Σ^20.

III) Στρατιωτικοί υπάλληλοι

   Η νομολογία έχει αποφανθεί ότι οι στρατιωτικοί υπάλληλοι, δηλαδή οι υπάλληλοι των στρατιωτικώς οργανωμένων Σωμάτων Ασφαλείας (ΕΛΑΣ και Λιμενικό Σώμα) και των Ενόπλων Δυνάμεων δεν έχουν δικαίωμα να ασκήσουν την προσφυγή του αρ. 103 παρ. 4 εδ γ Σ. Επιπλέον, σύμφωνα με το αρ. 2 ΥΚ/2007, στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος, εμπίπτουν μόνο οι πολιτικοί υπάλληλοι των στρατιωτικών Υπηρεσιών και Σωμάτων Ασφαλείας. Αντίθετα, οι αξιωματικοί των Ενόπλων Δυνάμεων και των Σωμάτων Ασφαλείας (Ελληνικής Αστυνομίας, Συνοριακών Φυλάκων, Εδικών Φρουρών), υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής των νομοθετημάτων, που διέπουν αποκλειστικά αυτή την κατηγορία υπαλλήλων (Ν. 2734/1999, Ν. 2800/2000 κ.α.)²¹ Η νομολογία έχει κρίνει ότι οι υπηρετούντες στην ΕΛΑΣ έχουν, μετά την ισχύ του Ν. 1481/1984, την ιδιότητα του στρατιωτικού υπαλλήλου και δεν εφαρμόζονται σε αυτούς οι εγγυήσεις της μονιμότητας²². Αντίθετα, το προσωπικό του Πυροσβεστικού Σώματος έχει και μετά την ισχύ του ως άνω νόμου την ιδιότητα του μόνιμου δημοσίου υπαλλήλου²³

 IV) Οι Εκκλησιαστικοί υπάλληλοι

Έχει κριθεί πως ούτε και οι εκκλησιαστικοί υπάλληλοι απολαμβάνουν τις εγγυήσεις της μονιμότητας, επομένως δεν νομιμοποιούνται σε άσκηση υπαλληλικής προσφυγής. Αντίθετα, το ένδικο βοήθημα, με το οποίο προσβάλλουν αποφάσεις σχετικές με την υπηρεσιακή τους κατάσταση έχουν χαρακτήρα αίτησης ακύρωσης²⁴.