Κτηματολόγιο και υποθηκοφυλακεία 

 

1. Η νομοθετική πρόβλεψη περί της σύνταξης Εθνικού Κτηματολογίου.

 

Α. Αρμόδιος φορέας για το έργο της κτηματογράφησης

 

α. ΟΚΧΕ και “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.”

 

  Ο Ν. 2308/1995, περί σύνταξης Εθνικού Κτηματολογίου, ορίζει, στην παρ. 1 του άρθρου 1, ότι ορισμένη οριοθετούμενη περιοχή κηρύσσεται υπό κτηματογράφηση, με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, κατόπιν εισήγησης του Οργανισμού Κτηματολογίου και Χαρτοχραφήσεων Ελλάδας (ΟΚΧΕ). Περαιτέρω, στο άρθρο 1 παρ. 3 εδ α του παρόντος, ορίζεται ρητά ότι αρμόδιοι φορείς για τη σύνταξη του Κτηματολογίου είναι ο ΟΚΧΕ και η εταιρεία “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.”, η οποία, κατά το άρθρο 14 παρ. 1 του ίδιου νόμου, συνεπικουρεί τον ΟΚΧΕ, κατά τη μελέτη, σύνταξη και λειτουργία του Εθνικού Κτηματολογίου.

  Πιο συγκεκριμένα, ο ΟΚΧΕ ιδρύθηκε, το πρώτον, διά του άρθρου 1 παρ. 1 Ν. 1647/1986, ως ΝΠΔΔ με έδρα την Αθήνα, εποπτευόμενο από τον Υπουργό Περιβάλλοντος Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, με σκοπό, κατά την παρ. 2 του παρόντος, τη σύνταξη κτηματολογίου της Ελλάδας, τη χαρτογράφηση της χώρας, την απογραφή των φυσικών διαθεσίμων της και την τήρηση ψηφιακών δεδομένων περιβάλλοντος, για την επίτευξη του οποίου σκοπού ο ΟΚΧΕ είναι επιφορτισμένος με τις αρμοδιότητες της παρ. 3 του εν λόγω άρθρου. Τη διοίκηση και διαχείριση του Οργανισμού ασκεί επταμελές Διοικητικό Συμβούλιο τριετούς θητείας, το οποίο διορίζεται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος , η οποία προβλέπει και τον πρόεδρο και αντιπρόεδρο του Διοικητικού Συμβουλίου, κατά το άρθρο 2 παρ. 1 εδ α και β, 3 εδ α. Ο ΟΚΧΕ εκπροσωπείται δικαστικώς και εξωδίκως από τον πρόεδρο του Διοικητικού Συμβουλίου, έχει, ενώπιον των δικαστηρίων και των διοικητικών αρχών όλα τα δικονομικά προνόμια του Δημοσίου1 και οι πόροι του προέρχονται, κατά κύριο λόγο, από κρατικές επιχορηγήσεις, κατά τα άρθρα 2 παρ. 4, 5 και 3 παρ. 1 Ν. 1647/1986.

  Στην εισηγητική έκθεση του ως άνω νόμου, αναφέρεται ότι οι τιθέμενοι στόχοι είναι οι ακόλουθοι. Πρώτον, η δημιουργία σύγχρονου και αυτοματοποιημένου συστήματος αρχείων ακίνητης ιδιοκτησίας. Δεύτερον, η ασφάλεια συναλλαγών, με αντικείμενο την ακίνητη ιδιοκτησία, με την κατοχύρωση τυπικής και ουσιαστικής δημοσιότητας, και η διασφάλιση της δημόσιας πίστης. Τρίτον, η εξυπηρέτηση προγραμμάτων διοίκησης και ανάπτυξης. Ωστόσο, δεν επηρεάζεται η κτήση εμπράγματων δικαιωμάτων του Δημοσίου και των ιδιωτών, κατά τις διατάξεις του ουσιαστικού δικαίου.

   Περαιτέρω, η εταιρεία “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.”, με μοναδικό της μέτοχο το Ελληνικό Δημόσιο, συστάθηκε, κατ΄ εξουσιοδότηση του άρθρου 14 παρ. 1 εδ α Ν. 2308/1995, με το άρθρο 1 της υπ’ αριθμ 81706/6085/6-10-1995 ΚΥΑ των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, τελούσα υπό την εποπτεία του τελευταίου, με σκοπό τη μελέτη, σύνταξη, λειτουργία και τήρηση του Εθνικού Κτηματολογίου, προς υποστήριξη του έργου του ΟΚΧΕ. Ωστόσο, από τις αρμοδιότητες της εταιρείας, όπως αυτές προβλέπονται στην παρ. 3 της ανωτέρω κοινής υπουργικής απόφασης, προκύπτει ότι αυτή συνιστά το βασικό και ουσιαστικό φορέα διεκπεραίωσης του έργου της κτηματογράφησης. Σημειώνεται ότι, κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 14 παρ. 1 εδ β Ν. 2308/1995, προβλέπεται δυνατότητα μεταφοράς αρμοδιοτήτων από τον ΟΚΧΕ στην “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.”, κατόπιν απόφασης του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων. Δυνάμει της εν λόγω εξουσιοδοτικής διάταξης, με την υπ’ αριθμ 10887/2007 απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, οι αρμοδιότητες σχετικά με τη σύνταξη κτηματολογίου μεταφέρθηκαν από τον ΟΚΧΕ στην “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.”, καθώς, κατά το χρονικό διάστημα της λειτουργίας του, ο Οργανισμός δεν κατόρθωσε να διεκπεραιώσει τη σύνταξη κτηματολογίου, ενώ, στο μεταξύ, η Εταιρεία ανέπτυξε σχετική τεχνογνωσία που την κατέστησε αποτελεσματικότερη ως προς τη δυνατότητα ολοκλήρωσης του έργου της κτηματογράφησης.

Ως προς τη νομική της φύση, η “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.” συνιστά ΝΠΙΔ, υπό τη μορφή ανώνυμης εταιρείας, η οποία χαρακτηρίζεται ως επιχείρηση κοινής ωφέλειας, που διέπεται από τις σχετικές διατάξεις για τις εν λόγω επιχειρήσεις (αρ. 5 Ν. 2229/1994, Ν. 2190/1920, Ν. 2308/1995, Ν. 2664/1998). Μέχρι το 2009 λειτούργησε σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, χωρίς να ανήκει στους οργανισμούς και τις επιχειρήσεις του ευρύτερου δημόσιου τομέα, κατά τις παρ. 3 εδ 9 και 11 της παρούσας κοινής υπουργικής απόφασης, αλλά από το 2010 εντάχθηκε στις ΔΕΚΟ και στο δημόσιο λογιστικό, με το Ν. 3871/20102.

 

 

β. Η εταιρεία “ΕΘΝΙΚΟ ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ ΚΑΙ ΧΑΡΤΟΓΡΑΦΗΣΗ Α.Ε.” (ΕΚΧΑ ΑΕ)

 

   Με τον Ν. 4164/2013, επέρχονται δύο ουσιώδεις μεταβολές ως προς τον αρμόδιο φορέα κτηματογράφησης της χώρας. Πρώτον, καταργείται ο ΟΚΧΕ και η θητεία του διοικητικού συμβουλίου του λήγει αυτοδικαίως, χωρίς αξίωση αποζημίωσης, δυνάμει του άρθρου 1 παρ 1 εδ α και 4 του παρόντος. Δεύτερον, η “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.” μετονομάζεται σε “Ανώνυμη Εταιρεία” (ΕΚΧΑ Α.Ε.), κατά το άρθρο 1 παρ 1 εδ β του ως άνω νόμου, και μεταφέρονται σε αυτή όλες οι αρμοδιότητες του ΟΚΧΕ, οι οποίες, κατά το άρθρο 1 παρ. 6 του ίδιου νόμου, κατηγοριοποιούνται, κατά τρόπο διακριτό, αφενός στον τομέα των γεωχωρικών πληροφοριών και χαρτογραφήσεων και αφετέρου στον τομέα του κτηματολογίου, με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής.

   Στην αιτιολογική έκθεση του Ν. 4164/2013 αναφέρεται ότι στόχος της κατάργησης του ΟΚΧΕ είναι αφενός η ΕΚΧΑ Α.Ε. να αποτελέσει, πλέον, ενιαίο οργανισμό για την κτηματογράφηση, χαρτογράφηση και διαχείριση των γεωχωρικών πληροφοριών παντός θεματικού τύπου και κλίμακας, ώστε, μέχρι το 2020, η χώρα να διαθέτει ένα πλήρες σύστημα αποτύπωσης, απεικόνισης και νομικής αναφοράς του γεωχώρου, σύμφωνα με τα πρότυπα άλλων ευρωπαϊκών χωρών.

 

 

γ. Το Ελληνικό Κτηματολόγιο

 

  Ο Ν. 4512/2018 επιφέρει εκ νέου μεταβολή στον φορέα του έργου της κτηματογράφησης καθώς και στη νομική φύση αυτού. Πρώτον, σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 3 του παρόντος, καταργείται η ΕΚΧΑ Α.Ε. Δεύτερον, κατά το άρθρο 1 παρ 1 του ίδιου νόμου, συστήνεται νέος φορέας κτηματογράφησης, το Ελληνικό Κτηματολόγιο.

  Πιο συγκεκριμένα, πρόκειται για ΝΠΔΔ, με έδρα την Αθήνα, εποπτευόμενο από τον Υπουργό Περιβάλλοντος και Ενέργειας, με το διττό σκοπό αφενός τη διασφάλιση της αξιοπιστίας, δημοσιότητας και διαθεσιμότητας των χωρικών και νομικών δεδομένων που αφορούν την ακίνητη ιδιοκτησία και αφετέρου τη διασφάλιση της δημόσιας πίστης και ασφάλειας των συναλλαγών, σε σχέση με τα δεδομένα αυτά, κατά την παρ. 2 του άρθρου 1 του ως άνω νόμου, για τον οποίο σκοπό ο εν λόγω φορέας είναι επιφορτισμένος με τις αρμοδιότητες της παρ. 8 του άρθρου 1 του ίδιου νόμου. Τη διοίκηση και διαχείριση του Φορέα ασκεί επταμελές διοικητικό συμβούλιο τετραετούς θητείας, τα μέλη του οποίου διορίζονται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, κατά το άρθρο 3 παρ. 1 του ανωτέρω νόμου, ενώ ο Φορέας εκπροσωπείται δικαστικά και εξώδικα από τον Πρόεδρο του διοικητικού συμβουλίου, απολαμβάνει όλων των δικονομικών προνομίων του Δημοσίου, ενώ είναι αυτοχρηματοδοτούμενος, κατά το άρθρο 4 παρ. 1 εδ α, 1 παρ. 11 και 11 του εν λόγω νόμου.

  Σημειώνεται το γεγονός ότι το Ελληνικό Κτηματολόγιο υπεισέρχεται ως καθολικός διάδοχος στη θέση της ΕΚΧΑ Α.Ε. και αυτοδικαίως στο σύνολο των πάσης φύσεως αρμοδιοτήτων, δικαιωμάτων, υποχρεώσεων και λοιπών εννόμων σχέσεων της ΕΚΧΑ Α.Ε, κατά το άρθρο 1 παρ. 4 Ν. 4512/2018.

  Στην αιτιολογική έκθεση του Ν. 4512/2018, αναφέρεται ότι σκοπός της μεταρρύθμισης είναι η θέσπιση ενός ορθολογικού και ενιαίου τρόπου οργάνωσης των παρεχόμενων υπηρεσιών καταχώρισης και δημοσιότητας των δικαιωμάτων σε ολόκληρη την επικράτεια, με σκοπό την υψηλή ποιότητα παροχής υπηρεσιών και ασφάλεια των συναλλαγών. Ο δημόσιος χαρακτήρας του Ελληνικού Κτηματολογίου εξασφαλίζει την αποτελεσματική κρατική εποπτεία του και την κυριότητα των δεδομένων από το Δημόσιο, ενώ η διοικητική του αυτονομία και η οικονομική του αυτονομία, μέσω της αυτοχρηματοδότησής του, καθιστούν πιο ευέλικτη τη λειτουργία του.

 

Β. Αποτίμηση των νομοθετικών ρυθμίσεων περί του φορέα κτηματογράφησης και της νομικής φύσης αυτού

 

  Όπως προκύπτει από τα ανωτέρω, το ζήτημα της νομικής φύσης του αρμόδιου για την κτηματογράφηση φορέα δεν αποτέλεσε ευθεία γραμμή. Με κριτήριο την αποτελεσματικότερη λειτουργία του εκάστοτε αρμόδιου φορέα, προς επιτυχή ολοκλήρωση του έργου της σύνταξης Εθνικού Κτηματολογίου, ο τελευταίος προσέλαβε άλλοτε τη νομική μορφή του ΝΠΔΔ (ΟΚΧΕ, Ελληνικό Κτηματολόγιο) και άλλοτε της ανώνυμης εταιρείας ( “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.”, ΕΚΧΑ Α.Ε.).

  Πιο συγκεκριμένα, από τις διατάξεις των άρθων 1 παρ. 3 καιι 14 παρ. 1 Ν. 2308/1995, από την παρ. 3 εδ 9 και 11 της υπ' αριθμ 81706/6085/6-10-1995 ΚΥΑ και από την αιτιολογική έκθεση του Ν. 4164/2013 προκύπτει το γεγονός ότι η νομική μορφή της ανώνυμης εταιρείας επιλέχθηκε, καθώς θεωρήθηκε περισσότερο ευέλικτη, από την άποψη ότι εκφεύγει του βραδυκίνητου νομοθετικού πλαισίου του δημόσιου τομέα, λειτουργώντας βάσει των ταχύτερων κανόνων της ιδιωτικής οικονομίας. Χαρακτηριστικό είναι το γεγονός ότι, ακόμη και στην περίπτωση όπου ο αρχικά αρμόδιος φορέας κτηματογράφησης, ο ΟΚΧΕ, συστάθηκε, διά του άρθρου 1 παρ. 1 Ν. 1647/1986, ως ΝΠΔΔ, προβλέφθηκε, νομοθετικά, η υποστήριξη των εργασιών του από την “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.”, η οποία δεν υπαγόταν στους οργανισμούς και επιχειρήσεις του ευρύτερου δημόσιου τομέα, με την εποπτεία του Ελληνικού Δημοσίου επί αυτής να διασφαλίζεται από το γεγονός ότι το τελευταίο αποτελούσε το μοναδικό μέτοχό της, νομίμως εκπροσωπούμενο από τον Υπουργό Περιβάλλοντος. Η κατάργηση του ΟΚΧΕ, με τον Ν. 4164/2013, με έμφαση στην αποδεδδειγμένη αδυναμία του να ολοκληρώσει, κατά τη δεκαετή λειτουργία του, την κτηματογράφηση και χαρτογράφηση της χώρας, ο μετασχηματισμός, εν συνεχεία, της “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.” σε ΕΚΧΑ Α.Ε., η αναβάθμιση του ρόλου της, στη διαδικασία της κτηματογράφησης, με εμφανή επευφημισμό της δυναμικής της να ολοκληρώσει το εν λόγω έργο, όπως τα γεγονότα αυτά περιγράφονται στην αιτιολογική έκθεση του παρόντος νόμου, καταδεικνύει τη θεώρηση της νομικής μορφής της ανώνυμης εταιρείας ως την καταλληλότερη για τη διεκπεραίωση των εργασιών σύνταξης Εθνικού Κτηματολογίου.

   Ωστόσο, εντοπίζεται η εξής αντίφαση. Παρά το γεγονός ότι η νομική μορφή της ανώνυμης εταιρείας κρίθηκε προτιμότερη, κατά τα ανωτέρω, η “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.”, από το 2010 και μέχρι την αναβάθμισή της σε ΕΚΧΑ Α.Ε., εντάχθηκε στις ΔΕΚΟ και στο δημόσιο λογιστικό, με το Ν. 3871/2010. Περαιτέρω, σήμερα, ο αρμόδιος για την κτηματογράφηση φορέας, το Ελληνικό Κτηματολόγιο, προσέλαβε εκ νέου τη νομική μορφή του ΝΠΔΔ, με σκοπό να διασφαλιστεί η άσκηση υψηλής κρατικής εποπτείας και η κυριότητα των δεδομένων από το Δημόσιο, η διοικητική του αυτονομία καθώς και η οικονομική του αυτονομία, μέσω της αυτοχρηματοδότησης, όπως αναφέρει η αιτιολογική έκθεση του Ν. 4512/2018. Η εν λόγω αιτιολογική έκθεση φαίνεται να αναιρεί τα όσα αναφέρει εκείνη του Ν. 4164/2013, αφενός περί της δυναμικής της ΕΚΧΑ Α.Ε. να ολοκληρώσει την κτηματογράφηση και χαρτογράφηση της χώρας, αφετέρου περί της κυριότητας και ασφάλειας των γεωχωρικών δεδομένων που διαμορφώνονται και συλλέγονται κατά την εν λόγω διασικασία, καθώς κρίνεται απαραίτητη η άσκηση υψηλής κρατικής εποποτείας, η οποία διασφαλίζεται με την νομική μορφή του ΝΠΔΔ αλλά όχι της ανώνυμης εταιρείας.

  Κατόπιν των ανωτέρω, οι εν λόγω διαδοχικές μεταβολές της νομικής μορφής του φορέα κτηματογράφησης περισσότερο ως κυβερνητική και νομοθετική αναποφασιστικότητα και αστοχία μπορούν να χαρακτηριστούν, παρά ως ρύθμιση προς βελτίωση και ολοκλήρωση του έργου της κτηματογράφισης, με όλες τις συνέπειες που μπορεί αυτές οι διαρκείς μεταβολές να συνεπάγονται, με κυρίαρχη συνέπεια το αίσθημα ανασφάλειας, αφενός των συναλλασσόμενων με τον φορέα κτηματογράφησης, αφετέρου του προσωπικού του φορέα καθώς και των ίδιων των πολιτών, με αποτέλεσμα να κλονίζεται η δημόσια πίστη προς το Εθνικό Κτηματολόγιο.

  Περαιτέρω, ένα ακόμη καίριο ζήτημα που συνυφαίνεται με τη νομική μορφή του φορεά κτηματογράφησης είναι αυτό της νομικής φύσης των πράξεων που αυτός εκδίδει. Ειδικότερα, ο ΟΚΧΕ, υπό την νομική μορφή του ΝΠΔΔ, εξέδιδε, μεταξύ άλλων, και κανονιστικές πράξεις3, τις οποίες, σε καμία περίπτωση, δε νομιμοποιείται να εκδώσει ανώνυμη εταιρεία, ως εκ της νομικής της φύσης. Για το λόγο αυτό, στο άρθρο 1 παρ. 1 εδ γ Ν. 4164/2013, ορίζεται ρητά ότι οι κανονιστικές πράξεις που εκδίδονταν από τον ΟΚΧΕ, από την κατάρησή του και στο εξής, θα εκδίδονται από τον Υποιυργό Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής. Ωστόσο, φαίνεται κάπως παράδοξο το γεγονός ότι καταργήθηκε ο ΟΚΧΕ, προκειμένου το σύνολο των αρμοδιοτήτων περί κτηματογράφησης να περιέλθει, κατά τρόπο ενιαίο, στην ΕΚΧΑ Α.Ε., όμως, ακόμη και μετά την κατάργησή του, η διάσπαση των αρμοδιοτήτων επί κτηματογράφησης παραμένει, καθώς η νομική μορφή της ανώνυμης εταιρείας φαίνεται να μην προσφέρεται για την ενάσκηση του συνόλου των εν λόγω αρμοδιοτήτων.

 

 

3. Υποθηκοφυλακεία και σύστημα μεταγραφών.

 

 

Α. Η νομική φύση των υποθηκοφυλακείων

 

   H λειτουργία των υποθηκοφυλακείων προβλέπεται και διέπεται από το Κανονιστικό Διάταγμα της 19ης/23ης Ιουλίου 1941"περί Οργανισμού των Υποθηκοφυλακείων του Κράτους" και διακρίνονται σε έμμισθα και άμισθα (άρ. 3 παρ 1. Περαιτέρω, τα άμισθα Υποθηκοφυλακεία διακρίνονται σε ειδικά άμισθα (3 παρ. 2 εδ β), τα οποία διοικούνται από ειδικό άμισθο Υποθηκοφύλακα, που διορίζεται μετά από διαγωνισμό (αρ. 12 και 39) , και σε μη ειδικά άμισθα που διοικούνται από συμβολαιογράφο, που είναι διορισμένος σε έδρα ειρηνοδικείου, στην οποία δεν υφίσταται έμμισθο ή ειδικό άμισθο υποθηκοφυλακείο, η από συμβολαιογραφούντα ειρηνοδίκη, εφόσον δεν υπάρχει συμβολαιογράφος (αρ. 3 παρ. 3).

  Τόσο τα έμμισθα όσο και τα άμισθα υποθηκοφυλακεία έχουν κοινές αρμοδιότητες προς επίτευξη κοινού σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Πρόκειται για τη διασφάλιση της δημοσιότητας (αρ. 11) των εμπράγματων δικαιωμάτων, βαρών και διεκδικήσεων επί ακινήτων της περιφέρειας του εκάστοτε Υποθηκοφυλακείου, βάσει του συστήματος μεταγραφών και υποθηκών (αρ. 1 και 10), προς εξασφάλιση της ασφάλειας των σχετικών με τα ακίνητα αυτά συναλλαγών. Εκ του εν λόγω σκοπού δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετούν τα Υποθηκοφυλακεία, επιβάλλεται το ειδικό νομοθετικό καθεστώς που διέπει τη λειτουργία τους, το οποίο εφαρμόζεται τόσο στα έμμισθα όσο και στα άμισθα, λόγω του κοινού τους σκοπού4.

  Περαιτέρω, την εποπτεία και τον πειθαρχικό έλεγχο επί των υποθηκοφυλακείων ασκεί ο κατά τόπο αρμόδιος Εισαγγελέας Πρωτοδικείου ( άρ. 35 παρ. 1), ενώ, ως προς τη νομική τους φύση, τα έμμισθα Υποθηκοφυλακεία αποτελούν οργανικές μονάδες – υπηρεσίες του Υπουργείου Δικαιοσύνης5, ενώ τα άμισθα υποθηκοφυλακεία έχει κριθεί ότι αποτελούν αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες υπό λειτουργική έννοια ή δημόσιες υπηρεσίες σε περιορισμένο βαθμό κατά παραχώρηση και υπάγονται στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Δικαιοσύνης, η οποία ασκείται με σκοπό τη διασφάλιση της εύρυθμης και αποτελεσματικής λειτουργίας τους, ενόψει δε της σπουδιαότητας των καθηκόντων του άμισθου υποθηκοφύλακα από άποψη δημοσίου συμφέροντος, τα οποία είναι σύμφυτα με την κατά νόμο απόστολή του υποθηκοφυλακείου και δε διαφέρουν από τα καθήκοντα του έμμισθου υποθηκοφύλακα, ο νομοθέτης ρύθμισε ειδικώς του υπηρεσιακό καθεστώς του και υπέβαλε σε έντονη κανονιστική ρύθμιση την οργάνωση των άμισθων υποθηκοφυλακείων και το εργασιακό καθεστώς του προσλαμβανόμενου προς υποβοήθηση του έργου του άμισθου υποθηκοφύλακα προσωπικού6. Σημειώνεται ότι η νομοθετική πρόβλεψη του άρθρου 9 του κ.δ. της 19/23.7.1941, περί δυνατότητας μετατροπής σε έμμισθα των άμισθων υποθηκοφυλακείων, που εδρεύουν σε πόλεις με πληθυσμό μεγαλύτερο των 40.000 κατοίκων, συνάγεται ότι η παραχώρηση της ανωτέρω δημόσιας υπηρεσίας σε ιδιώτες συνδέεται ιστορικά, προεχόντως, με την οικονομική και διοικητική ανεπάρκεια του Κράτους να υποστηρίξει την ίδρυση εμμίσθων υποθηκοφυλακείων, δηλαδή διοικητικών υπηρεσιών stricto sensu, σε περιοχές με περιορισμένο πληθυσμό και, επομένως, περιορισμένες εγγραπτέες πράξεις και αντίστοιχα τέλη για το Δημόσιο7.

 

 

Β. Το υπηρεσιακό καθεστώς των Υποθηκοφυλάκων και του λοιπού προσωπικού των υποθηκοφυλακείων.

 

  Αναφορικά με το υπηρεσιακό καθεστώς των έμμισθων υποθηκοφυλάκων και του λοιπού προσωπικού των έμμισθων υποθηκοφυλακείων, ορόσημο αποτελεί η συνταγματική αναθεώρηση του 2001. Πιο συγκεκριμένα, ως προς τους έμμισθους υποθηκοφύλακες, αυτοί τόσο πριν8 από την ανωτέρω συνταγματική αναθεώρηση όσο και κατόπιν9 αυτής, φέρουν την ιδιότητα του δικαστικού υπαλλήλου, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 92 παρ. 4 εδ α του Συντάγματος.

Τα ανωτέρω δεν ισχύουν, ωστόσο, για το λοιπό προσωπικό των έμμισθων υποθηκοφυλακείων, ως προς το οποίο, πριν τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, είχε κριθεί ότι έχει την ιδιότητα του διοικητικού υπαλλήλου,υπαγόμενο στη δημοσιοϋπαλληλική ιεραρχία10. Σήμερα, βάσει της αναθεωρημένης διάταξης του άρθρου 92 παρ. 4 εδ α του Συντάγματος, και το λοιπό προσωπικό των έμμισθων υποθηκοφυλακείων φέρει την ιδιότητα του δικαστικού υπαλλήλου11.

   Επί των άμισθων υποθηκοφυλακείων, ενώ πριν τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, είχε κριθεί ότι και ο άμισθος υποθηκοφύλακας, όπως και ο έμμισθος, έχει την ιδιότητα του δικαστικού υπαλλήλου12, μετά την εν λόγω αναθεώρηση, η νομολογία έκρινε ότι η αναθεωρημένη διάταξη του άρθρου 92 παρ. 4 εδ του Συντάγματος, παρά τη γενική και άνευ διακρίσεως διατύπωσή της ως προς το υπηρεσιακό status των υπαλλήλων των υποθηκοφυλακείων, δεν αφορά το προσωπικό των άμισθων υποθηκοφυλακείων και δη τον διευθύνοντα άμισθο υποθηκοφύλακα, αλλά μόνο τους υπαλλήλους των έμμισθων υποθηκοφυλακείων13.

  Το λοιπό προσωπικό των άμισθων υποθηκοφυλακείων προσλαμβάνεται και μισθοδοτείται από τον υποθηκοφύλακα (αρ. 12 ΚΔ 19ης/23ης Ιουλίου 1941), χωρίς το Δημόσιο να έχει καμία ανάμειξη, παρά μόνο ως προς τον καθορισμό του αριθμού των υπαλλήλων-βοηθών του άμισθου υποθηκοφύλακα14, η δε σχέση ιδιωτικού δικαίου, μεταξύ του υποθηκοφύλακα και των υπαλλήλων δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως συνήθης σχέση εξαρτημένης εργασίας, λόγω των ειδικών χαρακτηριστικών του προσώπου του Υποθηκοφύλακα, που δεν αποτελεί έναν κοινό «εργοδότη», ασκούντα ιδιωτική επιχείρηση, και των ισχυρών στοιχείων δημοσίου δικαίου, που διέπουν την όλη λειτουργία των υποθηκοφυλακείων15. Σημειώνεται ότι, κατ' εξουσιοδότηση του άρθρου 56 παρ. 5 εδ β ΚΔ 19ης/23ης Ιουλίου 1941, εκδόθηκε η ΚΥΑ 37480/4.5.2012 των Υπουργών Οικονομκών, Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρώπινων Δικαιωμάτων και Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, με την οποία προβλέπεται η πρόσληψη των υπαλλήλων του άμισθου υποθηκοφυλακείου, κατόπιν ειδικής διοικητικής διαδικασίας.

 

 

Γ. Οι ρυθμίσεις του Ν. 2664/2018

 

  Το ανωτέρω καθεστώς λειτουργίας των υποθηκοφυλακείων ήρθε να μεταβάλει ο Ν. 2664/1998 “ Εθνικό Κτηματολόγιο και άλλες διατάξεις”. Ειδικότερα, ο εν λόγω νόμος προβλέπει τη λειτουργία έμμισθων ή άμισθων υποθηκοφυλακείων ως Κτηματολογικών Γραφείων, από την έναρξη λειτουργίας του Κτηματολογίου, εφόσον στην περιφέρειά τους εμπίπτει κτηματογραφημένη περιοχή (23 παρ. 1). Ως εκ τούτου, εγγραφές που αφορούν ακίνητα κτηματογραφημένων περιοχών καταχωρούνται στα κτηματολογικά βιβλία και όχι σε αυτά των Υποθηκοφυλακείων, τα οποία διατηρούνται ως αρχείο, απ’ όπου εκδίδονται αντίγραφα και πιστοποιητικά (23 παρ. 2). Σημειώνεται ότι, κατά τη μεταβατική περίοδο λειτουργίας των έμμισθων υποθηκοφυλακείων ως Κτηματολογικών Γραφείων, παραμένει αμετάβλητη η υπηρεσιακή και μισθολογική κατάσταση του προσωπικού τους και η σχέση τους με τους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης (23 παρ. 4 εδ α). Περαιτέρω, ως προς τα άμισθα υποθηκοφυλακεία, ο υποθηκοφύλακας εξακολουθεί να είναι άμισθος δημόσιος λειτουργός και να προΐσταται του Υποθηκοφυλακείου, εκ του νόμου και χωρίς να απαιτείται να υπογραφεί σχετική σύμβαση εξαρτημένης εργασίας μεταξύ αυτού και της “ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ Α.Ε.” κατά τις διατάξεις των άρθρων 361 και 648 Α.Κ., για την ενάσκηση των σχετικών καθηκόντων16, ενώ το λοιπό προσωπικό διατηρείται με την ίδια σχέση που το συνδέει με τον υποθηκοφύλακα, κατά το χρονικό σημείο κήρυξης της περιοχής υπό κτηματογράφηση, και διεκπεραιώνει τις εργασίες του Υποθηκοφυλακείου και ως Κτηματολογικού Γραφείου (23 παρ 5 περ α).

  Η ανωτέρω μεταβατική περίοδος λειτουργίας των Υποθηκοφυλακείων και ως Κτηματολογικών Γραφείων λήγει με τη σύσταση Κτηματολογικού Γραφείου, κατά το άρθρο 5 παρ. 1 Ν. 2664/1998 (23 παρ. 7 εδ α).

  Κατά την αιτιολογική έκθεση της διάταξης του άρθρου 52 παρ. 2 Ν. 4277/2014, περί λήξης της μεταβατικής λειτουργίας των έμμισθων Υποθηκοφυλακείων Θεσσαλονίκης και Πειραιά ως Κτηματολογικών Γραφείων, αναφέρεται ότι η μεταβατική περίοδος του άρθρου 23 ν. 2664/1998 σκοπεί στην αξιοποίηση της εμπειρίας των υποθηκοφυλακείων, ώστε να επιτευχθεί, ομαλά, η μετάβαση από το σύστημα μεταγραφών και υποθηκών στο σύστημα του Κτηματολογίου.

 

 

Δ. Η νομοθετική πρόβλεψη περί κατάργησης των Υποθηκοφυλακείων του Ν. 4512/2018

 

Σε αντίθεση με τον προγενέστερο Ν. 2664/1998, ο οποίος συμβίβασε κτηματογράφηση και Υποθηκοφυλακεία, προβλέποντας την παράλληλη λειτουργία αυτών ως Κτηματολογικών Γραφείων, ο Ν. 4512/2018 ήρθε να προβλέψει την κατάργηση τους και τη μεταφορά του συνόλου των αρμοδιοτήτων τους στο “Ελληνικό Κτηματολόγιο”, κατά το άρθρο 6 αυτού.

Πιο συγκεκριμένα, από το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 5 παρ. 1 και 7 του ως άνω νόμου, προκύπτουν τα εξής. Πρώτον, τα έμμισθα και άμισθα υποθηκοφυλακεία της Χώρας, τα Κτηματολογικά Γραφεία Ρόδου, Κω-Λέρου, Θεσσαλονίκης και Πειραιά καταργούνται. Δεύτερον, προβλέπεται η παράλληλη κατάργηση των οργανικών θέσεων του προσωπικού των έμμισθων Υποθηκοφυλακείων, των ανωτέρω Κτηματολογικών Γραφείων και των άμισθων υποθηκοφυλάκων. Τρίτον, η κατάργηση των υποθηκοφυλακείων και των ανωτέρω Κτηματολογικών Γραφείων και των οργανικών θέσεων του προσωπικού τους επέρχεται από τη δημοσίεσυη, στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, σχετικής απόφασης του Διοικητικού Συμβουλίου του “Ελληνικού Κτηματολογίου”, κατόπιν εισήηγησης του Γενικού Διευθυντή. Τέταρτον, οι εν λόγω αποφάσεις εκδίδονται σταδιακά, εντός διαστήματος είκοσι τεσσάρων μηνών, από τη δημοσίευση του Ν. 4512/2018, διάστημα κατά το οποίο οι Προϊστάμενοι των έμμισθων υποθηκοφυλακείων και οι άμισθοι υποθηκοφύλακες υποχρεούνται να χορηγούν προς το Φορέα όλα τα απαραίτητα στοιχεία για τη μεταφορά της άσκησης αρμοδιότητας, όπως ενδεικτικά τα στοιχεία που αφορούν το προσωπικό, τον εξοπλισμό και τις μισθώσεις ακινήτων, κατόπιν αιτήματος του Φορέα και εντός εύλογης προθεσμίας που ορίζεται με το σχετικό αίτημα.

Στην αιτιολογική έκθεση του παρόντος, αναφέρεται ότι η σταδιακή κατάργηση των υποθηκοφυλακείων, εντός είκοσι τεσσάρων μηνών, τελεί σε συνάρτηση με την πρόοδο των κτηματογραφήσεων και άλλες λειτουργικές παραμέτρους των σημερινών δομών, διασφαλίζονται οι επιχειρησιακές προϋποθέσεις μετάβασης στο νέο καθεστώς και οι εργαζόμενοι στα έμμισθα και άμισθα υποθηκοφυλακεία, με την ένταξή τους σε θέσεις του Φορέα, τακτικές, οργανικές ή προσωποπαγείς.

 

 

4. Η κρίση του ΣτΕ επί των ρυθμίσεων του Ν. 4512/2018 περί κατάργησης των Υποθηκοφυλακείων της Χώρας. Η παραπμεπτική ΣτΕ 217/2019 και η ΟλΣτΕ 1757/2019

 

  Η ΣτΕ 217/2019 ήρθε αντιμέτωπη με το μείζον ζήτημα της ερμηνείας των διατάξεων του άρθρου 92 παρ. 2 και 3 του Συντάγματος, ενόψει των διατάξεων του άρθρου 1 παρ. 1, 3, 5 και του άρθρου 18 Ν. 4512/2018, κατόπιν προσβολής, με αίτηση ακύρωσης, προσκλήσεων του ΝΠΔΔ “Ελληνικό Κτηματολόγιο”, με τις οποίες ζητήθηκε, δυνάμει του άρθρου 18 παρ. 4 περ β εδ β του παρόντος, από τους αιτούντες, ειδικούς άμισθους υποθηκοφύλακες, να υποβάλουν αίτηση για τη μεταφορά – ένταξή τους στις οργανικές θέσεις Προϊσταμένων Κτηματολογικών Γραφείων και Υποκαταστημάτων, κατηγορίας ΠΕ, με σχέση εργασίας δημοσίου δικαίου, του εν λόγω ΝΠΔΔ.

   Παρά την αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, για εκδίκαση της εν λόγω υπόθεσης - καθώς κρίθηκε ότι οι ανωτέρω προσβαλλόμενες πράξεις άπτονται της ατομικής υπηρεσιακής κατάστασης καθενός εκ των αιτούντων και όχι της κατάργηση των άμισθων Υποθηκοφυλακείων, των θέσεων των άμισθων Υποθηκοφυλάκων και της σύστασης Κτηματολογικών Γραφείων και Υποκαταστημάτων τους, επομένως έχουν χαρακτήρα ατομικής και όχι κανονιστικής διοικητικής πράξης – το ΣτΕ, λόγω της σπουδαιότητας των τιθέμενων ζητημάτων και για οικονομία της δίκης, κράτησε και δίκασε την υπόθεση στο σύνολό της, κατά το άρθρο 34 παρ. 1 Ν. 1968/1991.

   Επί του κεντρικού και καίριου ζητήματος αν η κατάργηση των άμισθων υποθηκοφυλακείων και η μεταφορά των αρμοδιοτήτων τους στο “Ελληνικό Κτηματολόγιο”, αντίκειται στο άρθρο 92 παρ. 3 και 4 του Συντάγματος, το ΣτΕ στηρίζει την κρίση του στην ακόλουθη αιτιολογία.

   Από το άρθρο 92 παρ. 4 του Συντάγματος, προκύπτει κατά την άποψη της πλειοψηφίας, το γεγονός ότι το Σύνταγμα δεν περιέχει εγγύηση θεσμού για τα υποθηκοφυλακεία ούτε κατοχυρώνονται συνταγματικά ως οργανωτικό σχήμα δημόσιας διοίκησης. Ως εκ τούτου, οι υποθηκοφύλακες, τόσο οι έμμισθοι όσο και οι άμισθοι, είναι μόνιμοι και απολαμβάνουν τις εγγυήσεις της παρ. 3 του παρόντος άρθρου, περί δικαστικών υπαλλήλων, ως προς την υπηρεσιακή τους κατάσταση, εφόσον, όμως, οι θέσεις τους εξακολουθούν να υπάρχουν.

  Περαιτέρω, ο νομοθέτης, που διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια για την οργάνωση και στελέχωση των δημόσιων υπηρεσιών, μπορεί να επιλέξει άλλο σύστημα καταχώρισης και δημοσιότητας των δικαιωμάτων των πολιτών και του Δημοσίου στην ακίνητη περιουσία, να αναθέσει σε υπηρεσίες οργανωμένες κατά διαφορετικό τρόπο τόσο την τήρηση του νέου αυτού συστήματος, όσο και, μεταβατικά, μέχρι την πλήρη λειτουργία του εν λόγω συστήματος, την τήρηση του συστήματος μεταγραφών και υποθηκών και, συνεπώς, να καταργήσει τα υποθηκοφυλακεία. Κατά την άποψη της πλειοψηφίας, η ανωτέρω θέση ενισχύεται και από το γεγονός ότι, ο αναθεωρητικός νομοθέτης, στην παρ. 4 του άρθρου 92 του Συντάγματος, συνάρτησε τη μονιμότητα των υποθηκοφυλάκων με τη διατήρηση των σχετικών θέσεων ή υπηρεσιών, τελώντας, ήδη, σε γνώση της πρόθεσης του κοινού νομοθέτη να καταργήσει τα υποθηκοφυλακεία κατά το χρόνο σύστασης των Κτηματολογικών Γραφείων του ν. 2664/1998 και στην τοποθέτηση των υποθηκοφυλάκων ως Προϊσταμένων των εν λόγω Κτηματολογικών Γραφείων.

  Ως προς την εξάρτηση των υποθηκοφυλακείων από τον έλεγχο της δικαστικής εξουσίας, στην παρούσα απόφαση, διατυπώνεται η κρίση ότι συνδέεται με τη φύση των υποθηκοφυλακείων ως δημόσιων υπηρεσιών κατά παραχώρηση, προκειμένου να διασφαλισθεί ο αποτελεσματικός κρατικός έλεγχος επί της παραχωρούμενης δημόσιας υπηρεσίας. Επί αντικατάστασης των υποθηκοφυλακείων από άλλο σύστημα καταχώρισης και δημοσιότητας εμπράγματων δικαιωμάτων επί ακινήτων, που διενεργείται από τη διοίκηση, δεν εμποδίζει την κατάργηση του σχετικού ελέγχου.

  Επί του τελευταίου ως άνω ζητήματος, περί υπαγωγής των υποθηκοφυλακείων στην εποπτεία των δικαστικών αρχών, η μειοψηφία της εν λόγω απόφασης διατύπωσε την άποψη ότι κατά τις διατάξεις των άρθρων 17 παρ. 1, 24 παρ. 2, 92 παρ. 4 και 94 παρ. 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι η προστασία του ατομικού δικαιώματος της ιδιοκτησίας ανάγεται σε ιδιαίτερη υποχρέωση του Κράτους. Η ένταξη των έμμισθων και άμισθων υποθηκοφυλακείων στη δικαστική εξουσία και η εξομοίωση των έμμισθων υποθηκοφυλάκων με τους δικαστικούς υπαλλήλους, ως προς την υπηρεσιακή τους κατάσταση, και η υπαγωγή τους μαζί με τους άμισθους υποθηκοφύλακες σε ειδικό καθεστώς αυξημένων εγγυήσεων, ήτοι στη διενέργεια των υπηρεσιακών τους μεταβολών από δικαστικές αρχές και του πειθαρχικού ελέγχου από υπηρεσιακά συμβούλια, όπου συμμετέχουν, κατά πλειοψηφία, δικαστικοί λειτουργοί, αποτελούν συνταγματικές εγγυήσεις της ιδιοκτησίας. Στο πλαίσιο των εν λόγω εγγυήσεων εντάσσεται και η σύνταξη του Εθνικού Κτηματολογίου, η οποία βεβαίως μπορεί να οργανωθεί από τον νομοθέτη ως ιδιαίτερη δημόσια υπηρεσία (και με μορφή ν.π.δ.δ.), διαφορετική από τα υφιστάμενα υποθηκοφυλακεία, εφόσον όμως στην υπηρεσία αυτή δεν ανατίθενται μόνο τεχνικές πράξεις κτηματογραφήσεως, αλλά και η τήρηση των δημοσίων βιβλίων για την εγγραφή των πράξεων που αφορούν εμπράγματα δικαιώματα, η εν λόγω υπηρεσία δεν μπορεί να αποσπασθεί από την οργάνωση της δικαστικής εξουσίας σε ό,τι αφορά το καθεστώς που διέπει τους οικείους υπαλλήλους και λειτουργούς.

   Ενόψει της σπουδαιότητας των ανωτέρω ζητημάτων το Γ’ Τμήμα του ΣτΕ παρέπεμψε την υπόθεση στην Ολομέλεια, η οποία, με την ΟλΣτΕ 1757/2019, συντάχθηκε με το αιτιολογικό της ΣτΕ 217/2019 και έκρινε ότι η κατάργηση των άμισθων υποθηκοφυλακείων, κατά τις διατάξεις του Ν. 4512/2018, και η μεταφορά των αρμοδιοτήτων τους στο “Ελληνικό Κτηματολόγιο”, που εποπτεύει ο Υπουργός Περιβάλλοντος, δεν αντίκεινται στο άρθρο 92 παρ. 3 και 4 του Συντάγματος. Πιο συγκεκριμένα, κρίθηκε ότι οι εν λόγω συνταγματικές διατάξεις δεν κατοχυρώνουν τα υποθηκοφυλακεία ως θεσμό και ως βασικό οργανωτικό σχήμα δημόσιας υπηρεσίας, επομένως ο κοινός νομοθέτης έχει την απεριόριστη διακριτική ευχέρεια να επιλέξει διαφορετικό σύστημα καταχώρισης και δημοσιότητας των εμπράγματων δικαιωμάτων, οι δε υποθηκοφύλακες, έμμισθοι και άμισθοι, είναι μόνιμοι, απολαμβάνοντας τις όμοιες με τους δικαστικούς συνταγματικές εγγυήσεις, ως προς την υπηρεσιακή τους κατάσταση, εφόσον οι σχετικές υπηρεσίες και θέσεις διατηρούνται. Περαιτέρω, η υπαγωγή των υποθηκοφυλακείων στον έλεγχο της δικαστικής εξουσίας συνδέεται με τη νομική φύση των υποθηκοφυλακείων ως δημόσιων υπηρεσιών κατά παραχώρηση. Εφόσον, λοιπόν, οι υπηρεσίες αυτές καταργηθούν, δεν εμποδίζεται και η κατάργηση του ελέγχου τους από τις δικαστικές αρχές.