Τα Πειθαρχικά Συμβούλια των δημοσίων υπαλλήλων 

 

  Σύμφωνα με το αρ. 103 παρ. 4 εδ β Σ, ο μόνιμος δημόσιος υπάλληλος δεν μπορεί να μετατεθεί, να υποβιβαστεί ή να παυθεί, χωρίς προηγούμενη γνωμοδότηση ή απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, το οποίο, μάλιστα, κατά ρητή συνταγματική πρόβλεψη, πρέπει, στις περιπτώσεις αυτές, να αποτελείται, τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα, από μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους. Ενώ, λοιπόν, ο νομοθέτης, όταν πρόκειται για τις ποινές της παύσης και του υποβιβασμού και την υπηρεσιακή μεταβολή της μετάταξης, δεν μπορεί να αναθέσει την προηγούμενη γνωμοδότηση ή απόφαση σε άλλο όργανο, καθώς η οικεία αρμοδιότητα του υπηρεσιακού συμβουλίου κατοχυρώνεται συνταγματικά, ωστόσο, είναι δυνατό να προβλέψει και άλλες περιπτώσεις υπηρεσιακών μεταβολών, όπου πρέπει να προηγηθεί γνωμοδότηση ή απόφαση του υπηρεσιακού συμβουλίου. Αναφέρεται ότι η γνώμη αυτού, στην περίπτωση της μετάθεσης, έχει τραπεί σε σύμφωνη, ενώ έχουν διευρυθνθεί οι αρμοδιότητές του, στο πλαίσιο και των υπόλοιπων υπηρεσιακών μεταβολών, με την εξαίρεση της μετακίνησης, της χορήγησης αδειών, κατ' άρθρα 51 και 58 Ν. 3528/2007, της πειθαρχικής διαδικασίας, και για άλλες ποινές, εκτός της παύσης και του υποβιβασμού, της διαδικασίας των προαγωγών, κατ' άρθρο 83 Ν. 3528/2007 και του ορισμού προϊσταμένων οργανικών μονάδων, κατ' άρθρο 86 του παρόντος1.

    Η ως άνω συνταγματική πρόβλεψη συνιστά μια πρόσθετη εγγύηση, απορρέουσα από την αρχή της μονιμότητας, υπέρ των δημοσίων υπαλλήλων. Διασφαλίζεται, με τον τρόπο αυτόν, η ορθότητα και η αμεροληψία της κρίσης των υπηρεσιακών συμβουλίων, καθώς ένα συλλογικό όργανο παρέχει περισσότερες εγγυήσεις από ένα μονομελές, η κρίση δε αυτή του υπηρεσιακού συμβουλίου δεν εξαρτάται από επεμβάσεις της κυβερνητικής εξουσίας, ενώ, παράλληλα, το γεγονός ότι ο υπάλληλος κρίνεται από ομοίους του, που διαλαμβάνονται από το ίδιο πνεύμα, δημιουργεί την αίσθηση μιας δίκαιης απόφασης, υπέρ του2. Ταυτόχρονα, όμως, διασφαλίζεται και το αίσθημα ασφάλειας που νιώθει ο υπάλληλος, γνωρίζοντας ότι ουσιώδεις μεταβολές της υπηρεσιακής του κατάστασης δεν μπορούν να συμβούν, κατά τρόπο αυθαίρετο, κατά την εκάστοτε επικρατούσα κρατική βούληση.

Όπως αναφέρθηκε και ανωτέρω, το Σύνταγμα, στο αρ. 103 παρ. 4 εδ β, ορίζει ότι το υπηρεσιακό συμβούλιο αποτελείται, κατά τα δύο τρίτα (2/3) τουλάχιστον, από μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους ή, κατά μείζονα λόγο και από δικαστικούς λειτουργούς, οι οποίοι απολαμβάνουν ισοβιότητας3. Επομένως δεν επιτρέπεται να υπολογιστούν υπάλληλοι μετακλητοί ή επί θητεία. Στο υπόλοιπο ένα τρίτο (1/3) επιτρέπεται να συμμετάσχουν δικαστικοί λειτουργοί ή δημόσιοι λειτουργοί των ΑΕΙ, αποκλείονται όμως οι ιδιώτες, υπό οποιαδήποτε ιδιότητα, είτε είναι υπάλληλοι είτε ασκούν ελευθέριο επάγγελμα είτε είναι πρώην δημόσιοι υπάλληλοι ή λειτουργοί4. Ωστόσο, έχει κριθεί ότι η συγκρότηση αυτή των δύο τρίτων (2/3) από μόνιμους υπαλλήλους απαιτείται μόνο για τις περιπτώσεις, κατά τις οποίες το Συμβούλιο κρίνει για μετάθεση, παύση ή υποβιβασμό, και όχι για προαγωγή ή επιλογή προϊσταμένου5.

   Υπό το καθεστώς του προϊσχύοντος Υπαλληλικού Κώδικα (Ν. 2683/1999), τα ζητήματα σύστασης, συγκρότησης και αρμοδιοτήτων των υπηρεσιακών συμβουλίων ρυθμίζονταν στα αρ. 158 – 164. Εν συντομία αναφέρεται ότι, σύμφωνα με το αρ. 158 ΥΚ/1999, λειτουργούσε α) ειδικό υπηρεσιακό συμβούλιο, αρμόδιο για τους ανώτατους υπαλλήλους του Δημοσίου και ΝΠΔΔ, με εξαίρεση αυτών της Ακαδημίας Αθηνών και των ΑΕΙ, το οποίο έκρινε σε πρώτο και τελευταίο βαθμό β) πρωτοβάθμια υπηρεσιακά συμβούλια, για την υπηρεσιακή κατάσταση των λοιπών υπαλλήλων του κράτους γ) πρωτοβάθμια υπηρεσιακά συμβούλια, για την υπηρεσιακή κατάσταση υπαλλήλων ΝΠΔΔ. Τα πρωτοβάθμια αυτά συμβούλια έκριναν, είτε σε σε πρώτο και τελευταίο βαθμό είτε σε δεύτερο, υποθέσεις του παρόντος Κώδικα δ) δευτεροβάθμια υπηρεσιακά συμβούλια, που έκριναν σε δεύτερο βαθμό τις αποφάσεις των πρωτοβάθμιων, όπου προβλεπόταν και τα οποία ήταν αποκλειστικά πειθαρχικά, υπό την επιφύλαξη του αρ. 94 ΥΚ/1999, σε αντίθεση με τα υπόλοιπα, που λειτουργούσαν, ταυτόχρονα, ως υπηρεσιακά και ως πειθαρχικά. Σημειωτέον ότι με τον Ν. 2839/2000 η περ δ, το εδ β της παρ 2 και η παρ. 7 του αρ. 158, καταργήθηκαν, ο όρος “πρωτοβάθμια υπηρεσιακά συμβούλια” αντικαταστάθηκε από το τον όρο “υπηρεσιακά συμβούλια”.

   Υπό τον ισχύοντα Υπαλληλικό Κώδικα (Ν. 3528/2007), πριν την τροποποίησή του από τον Ν. 4057/2012 τα ζητήματα περί υπηρεσιακών συμβουλίων ρυθμίζονταν στα αρ. 157-163. Ειδικότερα, στο αρ. 157, πριν την αντικατάστασή του από το άρθρο δεύτερο του Ν. 3839/2010, οριζόταν ότι λειτουργούσε α) Ειδικό Υπηρεσιακό Συμβούλιο, αρμόδιο για την εν γένει υπηρεσιακή κατάσταση των ανώτατων υπαλλήλων του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ, με εξαίρεση την Ακαδημία Αθηνών, τα Πανεπιστήμια και τα Τ.Ε.Ι, το οποίο έκρινε σε πρώτο και τελευταίο βαθμό β) Υπηρεσιακά συμβούλια, αρμόδια για την εν γένει υπηρεσιακή κατάσταση των λοιπών υπαλλήλων του Κράτους. γ) Υπηρεσιακά συμβούλια, αρμόδια για την εν γένει υπηρεσιακή κατάσταση των υπαλλήλων ορισμένου ΝΠΔΔ. Τα συμβούλια αυτά λειτουργούσαν και ως πειθαρχικά και έκριναν είτε σε πρώτο και τελευταίο βαθμό είτε σε δεύτερο βαθμό. δ) Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο, το οποίο είχε αποκλειστικά πειθαρχικές αρμοδιότητες, με την επιφύλαξη του άρθρου 95 και έκρινε σε δεύτερο βαθμό, κατά το νόμο και την ουσία και, κατ’ εξαίρεση, σε πρώτο βαθμό, όταν αυτό προβλεπόταν.

   Από την παράθεση των ως άνω διατάξεων, παρατηρείται ότι δεν υφίσταντο ουσιώδεις διαφορές ως προς τα είδη και τις αρμοδιότητες των υπηρεσιακών συμβουλίων, κατά τη μετάβαση από τον Ν. 2683/1999 στον Ν. 3528/2007. Ωστόσο, τροποποιήσεις σημειώθηκαν στις διατάξεις περί σύστασης, συγκρότησης και λειτουργίας των υπηρεσιακών συμβουλίων6.

   Ριζική μεταβολή στο πεδίο των υπηρεσιακών συμβουλίων επέφερε ο Ν. 4057/2012. Η πρώτη μεγάλη αλλαγή αφορά τον διαχωρισμό των υπηρεσιακών συμβουλίων από τα πειθαρχικά, τα οποία, υπό το νέο νομοθετικό καθεστώς, συνίστανται με μόνη αρμοδιότητα την εξέταση των πειθαρχικών υποθέσεων, το γεγονός δε αυτό συνιστά και την ειδοποιό διαφορά τους από τα υπόλοιπα υπηρεσιακά συμβούλια, τα οποία αποφασίζουν για τις υπόλοιπες υπηρεσιακές μεταβολές των δημοσίων υπαλλήλων. Υπό την έννοια αυτή, τα πειθαρχικά συμβούλια, αποτελούν “συμβούλια”, κατά την έννοια του αρ. 103 παρ. 4 εδ β Σ.

  Συνεπώς, σε αντίθεση με το καθεστώς του ΥΚ/1999 και του ΥΚ/2007, πριν από την ισχύ του Ν. 4057/2012, όπου τα υπηρεσιακά συμβούλια λειτουργούσαν, ταυτόχρονα, και ως πειθαρχικά και ήταν αρμόδια για την εν γένει υπηρεσιακή κατάσταση των υπαλλήλων, διαχωρίζονται πλέον τα πειθαρχικά από τα υπηρεσιακά συμβούλια, καθώς, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του νόμου, στη λειτουργία των συμβουλίων τόσο ως υπηρεσιακών όσο και ως πειθαρχικών, διαπιστώνονται εγγενείς αδυναμίες, επειδή στη σύνθεσή τους δεν περιλαμβάνονται πρόσωπα, με τις ειδικές γνώσεις που απαιτούνται, για την αντιμετώπιση των νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν, από τα οποία δημιουργούνται ακυρότητες.

Έτσι λοιπόν, με το άρθρο δεύτερο του Ν. 4057/2012, προστέθηκαν τα άρθρα 146Α και 146Β, στα οποία ρυθμίζονται ζητήματα, σχετικά με τη συγκρότηση και λειτουργία των δευτεροβάθμιων και πρωτοβάθμιων πειθαρχικών συμβουλίων, αντίστοιχα. Πιο συγκεκριμένα, στο αρ. 146Α, όπως ισχύει σήμερα, μετά την αντικατάστασή του από το αρ. 30 παρ.1 Ν.4304/2014 και την συμπλήρωσή του από το αρ. 5 Ν. 4325/2015, προβλέπεται ότι συγκροτείται, με απόφαση7 του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο, που λειτουργεί σε τρία τμήματα, επταμελούς συνθέσεως8, λειτουργεί δε αποκλειστικά ως πειθαρχικό με την επιφύλαξη του άρθρου 95. Η αρμοδιότητά του συνίσταται στην κρίση σε δεύτερο βαθμό, κατά το νόμο και την ουσία και κατ' εξαίρεση σε πρώτο και τελευταίο βαθμό όταν αυτό προβλέπεται. Το Συμβούλιο αυτό λειτουργεί και ως πειθαρχικό συμβούλιο των ανωτάτων υπαλλήλων του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ. και κρίνει σε πρώτο και τελευταίο βαθμό.

   Ειδικά για το τρίτο τμήμα προβλέπεται ότι αυτό είναι αρμόδιο για τις πειθαρχικές υποθέσεις του μόνιμου και με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου προσωπικού των δήμων και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου αυτών.

   Ως προς τη συγκρότηση του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου, στο άρθρο 146Α παρ. 1-2, προβλέπεται ότι το πρώτο και δεύτερο τμήμα του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου αποτελείται από α) τον Πρόεδρο του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου αναπληρούμενο από τον αρχαιότερο των ορισθέντων Νομικών Συμβούλων του Κράτους, β) δύο (2) Νομικούς Συμβούλους του Κράτους με τους αναπληρωτές τους, γ) ένα τακτικό μέλος της περίπτωσης γ` της προηγούμενης παραγράφου, αναπληρούμενο από το αναπληρωματικό του μέλος και δ) το τακτικό μέλος της περίπτωσης δ` της προηγούμενης παραγράφου, αναπληρούμενο από το αναπληρωματικό του μέλος. ε) τα τακτικά μέλη της περίπτωσης στ` ή τους αναπληρωτές τους, ενώ το τρίτο τμήμα, σύμφωνα με την παρ. 3 του ίδιου άρθρου αποτελείται από α) τον Πρόεδρο του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου, με τον αναπληρωτή του, αντιπρόεδρο ή νομικό σύμβουλο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, ο οποίος ασκεί καθήκοντα παράλληλα των κυρίων καθηκόντων του, β) δύο (2) Νομικούς Συμβούλους του Κράτους με τους αναπληρωτές τους και γ) τα τακτικά μέλη της περίπτωσης ε` της προηγούμενης παραγράφου, αναπληρούμενα από τα αναπληρωματικά τους μέλη. δ) τα τακτικά μέλη της περίπτωσης ζ` ή τους αναπληρωτές τους.

  Τα μέλη των τριών τμημάτων με τον Γραμματέα και τους αναπληρωτές τους ορίζονται με απόφαση του Προέδρου του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου. Η θητεία των μελών και των αναπληρωτών τους είναι διετής και αρχίζει την 1η Ιανουαρίου, αντικατάστασή τους δε, κατά τη διάρκεια αυτού του διαστήματος, δεν προβλέπεται, παρά μόνο για σοβαρούς λόγους9. Ειδικά για τα τακτικά μέλη των περιπτώσεων α` και β` της παραγράφου 1, ορίζεται ότι είναι πλήρους και αποκλειστικής απασχόλησης στο Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο. Η θητεία τους σε αυτό θεωρείται χρόνος πραγματικής υπηρεσίας τους στις οργανικές τους θέσεις και στο βαθμό τον οποίο κατέχουν, για όλες τις συνέπειες. Τα ανωτέρω μέλη μπορούν να συμμετέχουν στις συνεδριάσεις της Ολομέλειας, των Τμημάτων και των λοιπών συλλογικών οργάνων του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.

   Για τη διαδικασία ενώπιον του πειθαρχικού συμβουλίου εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις των αρ. 136-140 Ν. 4057/2012, όπως ισχύουν με τις τροποποιήσεις τους. Ο υπάλληλος μπορεί να παρίσταται ενώπιον του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου που κρίνει πειθαρχική του υπόθεση αυτοπροσώπως ή με συμπαράσταση δικηγόρου ή μόνο δια δικηγόρου.

     Εν συνεχεία στις διατάξεις 13-16 του αρ. 146Α, περιλαμβάνονται ρυθμίσεις σχετικά με τη λειτουργία10 του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου, όπως ο ορισμός εισηγητή11, η διασφάλιση απαρτίας12, διαδικασία ψηφοφορίας13, ενώ παρέχεται εξουσιοδότηση στον Υπουργό Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, με απόφασή του να καθορίσει, ζητήματα όπως ο τόπος και ο χρόνος14 συνεδρίασης, η εν γένει γραμματειακή υποστήριξη αυτού, καθώς και κάθε σχετική λεπτομέρεια εφαρμογής του παρόντος άρθρου. Τέλος, ορίζεται ότι για όσα θέματα δεν ρυθμίζονται από το παρόν άρθρο, ισχύουν αναλόγως οι διατάξεις περί συλλογικών οργάνων του ν. 2690/1999.

   Ακολούθως στο αρ. 146Β, μετά την ισχύ του Ν. 4325/2015, σχετικά με τη σύσταση, συγκρότηση και λειτουργία των πρωτοβάθμιων πειθαρχικών συμβουλίων, ορίζεται ότι συνίστανται, με απόφαση του αρμόδιου Υπουργού, η οποία δημοσιεύεται στην ΕτΚ, πενταμελή πειθαρχικά συμβούλια, ένα ή περισσότερα, στα Υπουργεία, στις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, στις Περιφέρειες ή στα ΝΠΔΔ. Επιτρέπεται, κατ' εξαίρεση, η σύσταση κοινών πειθαρχικών συμβουλίων για Υπουργεία, Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, Περιφέρειες ή ΝΠΔΔ, με υπουργική απόφαση, όπου ορίζεται και η έδρα των συμβουλίων αυτών15. Όπως και στο δευτεροβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο, η θητεία των μελών και των αναπληρωτών τους είναι διετής, με έναρξη την 1η Ιανουαρίου και αντικατάσταση επιτρέπεται μόνο για σοβαρούς λόγους. Η διαδικασία ενώπιον των πειθαρχικών συμβουλίων διεξάγεται σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 136,13716,138,139 και 140 του παρόντος, ενώ οι διατάξεις των παραγράφων 11, 12, 13, 14 και 15 του άρθρου 146Α εφαρμόζονται αναλόγως και στα πειθαρχικά συμβούλια του άρθρου 146Β.

    Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του Ν. 4057/2012, για πρώτη φορά, συνίστανται πρωτοβάθμια πειθαρχικά συμβούλια, με τη συμμετοχή προσώπων που διαθέτουν ειδικές γνώσεις και εμπειρία (ανώτερων δικαστικών λειτουργών, των οποίων η συμμετοχή σε πειθαρχικά συμβούλια προβλέπεται στο αρ. 89 παρ. 2 Σ ή μελών του ΝΣΚ, το οποίο προβλέπεται στο αρ. 100 Σ και τα μέλη του είναι μόνιμοι κρατικοί λειτουργοί), ώστε να παρέχουν εχέγγυα ορθής διεξαγωγής της διαδικασίας και της επαρκούς αντιμετώπισης των νομικών ζητημάτων που αναφύονται. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η δίκαιη και αντικειμενική κρίση, η αμεροληψία και ουδετερότητα των συμβουλίων. Σημαντική καινοτομία αποτελεί επίσης το γεγονός της συμμετοχής αιρετών στη σύνθεση του υπηρεσιακού συμβουλίου.

    Πιο συγκεκριμένα, στην παρ. 1 του αρ. 146Β, ορίζεται ότι τα συμβούλια αυτά αποτελούνται απο α) Τον Πρόεδρο, ο οποίος είναι πάρεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου ή εφέτης ή πρόεδρος πρωτοδικών ή πρωτοδίκης των διοικητικών ή των πολιτικών δικαστηρίων ή εισαγγελέας ή αντεισαγγελέας εφετών ή εισαγγελέας ή αντεισαγγελέας πρωτοδικών με τον αναπληρωτή του17, οι οποίοι υποδεικνύονται από τον Πρόεδρο του οικείου δικαστηρίου ή από τον προϊστάμενο της οικείας εισαγγελίας18. β) Ένα (1) μέλος, ο οποίος είναι πάρεδρος ή δικαστικός πληρεξούσιος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους με τον αναπληρωτή του, οι οποίοι υποδεικνύονται από τον Πρόεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. γ)... δ) Δύο (2) αιρετούς εκπροσώπους με τους αναπληρωτές τους, οι οποίοι είναι μέλη του Πενταμελούς Υπηρεσιακού Συμβουλίου στο οποίο υπάγεται ο διωκόμενος υπάλληλος19.

    Μπορεί, λοιπόν, ως προς τη συμμετοχή δικαστικών λειτουργών και μελών του ΝΣΚ, η νομολογία να έχει διατυπώσει την κρίση ότι αυτή είναι νόμιμη, ωστόσο προβληματισμός δημιουργείται από την πρόβλεψη της δυνατότητας συμμετοχής και αιρετών στα πειθαρχικά συμβούλια, καθώς, εφόσον έχουν στόχο την προώθηση των συμφερόντων των εκλογέων τους δημοσίων υπαλλήλων, είναι απορίας άξιο κατά πόσο η κρίση τους θα είναι αμερόληπτη και αντικειμενική, κατά την πάγια αρχή του διοικητικού δικαίου, σύμφωνα με την οποία τα μέλη των συλλογικών οργάνων της διοίκησης πρέπει να παρέχουν τα εχέγγυα αμερόληπτης κρίσης20. Επιπλέον, δεν μπορεί να μείνει ασχολίαστο το γεγονός ότι τα πρωτοβάθμια πειθαρχικά συμβούλια στελεχώνονται κατά κύριο λόγο από δικαστικούς λειτουργούς, ενώ στο δευτεροβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο, προβάδισμα δίνεται στα μέλη του ΝΣΚ. Αυτό το σχήμα είναι κάπως οξύμωρο, αν αναλογιστεί κανείς ότι το πρωτοβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο δεν επιλύει οριστικά την υπόθεση, ενώ επιπροσθέτως, προβληματισμό δημιουργεί ο κίνδυνος “κομματικοποίησης” των πειθαρχικών συμβουλίων, εξαιτίας του γεγονότος ότι τα μέλη του ΝΣΚ εξυπηρετούν κυρίως το συμφέρον της δημόσιας υπηρεσίας, θέτοντας υπό αμφισβήτηση την αμερόληπτη κρίση του συλλογικού οργάνου21.